Úrskurður nr. 10/2006

Kærunefnd skv. lögum um opinbert

eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998

 

 

Ár 2006, mánudaginn 9. október, kom kærunefnd samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 saman að Lágmúla 7, Reykjavík. Mættir voru Örn Höskuldsson hrl., formaður, Garðar Valdimarsson hrl. og löggiltur endurskoðandi og Kristján Jóhannsson lektor.

 

Fyrir var tekið:

 

Kærumál nr. 10/2006, kæra Jónasar Þórs Guðmundssonar hdl. f.h. L, dags. 25. júlí 2006, vegna ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. maí 2006, þess efnis að L ásamt sex öðrum tilgreindum einstaklingum fari sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðaréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

 

Á málið var lagður svofelldur

 

 

Úrskurður

 

Með bréfi dags. 25. júlí 2006, mótteknu af kærunefndinni þann sama dag, kærði Jónas Þór Guðmundsson hdl. f.h. L ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. maí 2006, þess efnis að L ásamt A, C, D, E, F og K fari sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002.

 

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 16. maí 2006 um að kærandi tilheyri framangreindum hópi manna og um takmörkun á atkvæðisrétti hans.

 

Fjármálaeftirlitið krefst þess að ákvörðunin verði staðfest. Þá er þess krafist að aðalmenn kærunefndarinnar víki sæti við meðferð málsins og að varamenn verði kallaðir til.

 

Kærunefndin óskaði, þann 26. júlí sl., eftir greinargerð Fjármálaeftirlitsins um kæruna og barst hún þann 11. ágúst. Þann 14. ágúst var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og bárust þær 28. ágúst. Þann dag var Fjármálaeftirlitinu gefinn kostur á að koma að athugasemdum og bárust þær kærunefndinni þann 1. september. Þann 4. september voru þær sendar kæranda til upplýsinga.

 

 

Málavextir

 

Í kjölfar umfjöllunar í fjölmiðlum í júnímánuði 2005 um umfangsmikil viðskipti með stofnfjárbréf í Sparisjóði B hóf Fjármálaeftirlitið rannsókn á því hvort stofnast hefði virkur eignarhlutur með stofnfé í sparisjóðnum. Í bréfi, dags. 24. júní 2005, beindi Fjármálaeftirlitið tilteknum spurningum að kæranda, samkvæmt heimild í 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Svaraði kærandi erindi Fjármálaeftirlitsins með tölvupósti þann 30. júní s.á., þar sem hann gerði grein fyrir aðkomu sinni að stjórn sparisjóðsins. Svaraði hann neitandi fyrirspurnum Fjármálaeftirlitsins um að hafa verið aðili að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins þann 20. apríl 2005 og um sölu stofnfjárhluta sinna í sparisjóðnum. Fjármálaeftirlitið beindi frekari spurningum til kæranda með bréfi, dags. 25. ágúst 2005, þar sem kemur m.a. fram að á fundi stofnfjáreigenda þann 21. júlí 2005 hafi komið fram í máli fyrrverandi stjórnarformanns að tveir tilteknir stofnfjáraðilar hefðu komið að máli við hann í maí 2005 og greint honum frá því að þeir hefðu fengið tilboð í stofnfjárhlut hvors þeirra um sig að fjárhæð 50. millj. kr. og hefði kærandi staðið að tilboðinu en jafnframt sagt að kaupandi yrði ekki gefinn upp og bent viðkomandi á að leita til I lögmanns sem skyldi ganga frá kaupunum. Ennfremur hafi Fjármálaeftirlitinu verið greint frá því að kaupandi í þessu tilviki hafi verið tilgreindur í Luxemburg. Í svarbréfi kæranda, dags. 26. ágúst, sem barst eftirlitinu þann 1. september, mótmælti hann m.a. sem rangri framangreindri fullyrðingu fyrrverandi stjórnarformanns sparisjóðsins. Upplýsingar varðandi kaupanda í Luxemburg kvaðst kærandi ekkert vita um. Kvaðst kærandi ekki hafa staðið fyrir tilboðum í stofnfjárhluti í Sparisjóði B og tók ennfremur fram að hann hafi ekki selt stofnfjárhluti sína.

 

Fjármálaeftirlitið taldi að ekki hefði verið farið eftir 40. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki í viðskiptum með stofnfjárhluti sparisjóðsins. Í 40. gr. kemur fram að aðilar sem hyggjast eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki skuli leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrirfram. Samþykkis þess skuli ennfremur aflað þegar einstaklingur eða lögaðili eykur svo við eignarhlut sinn að bein eða óbein hlutdeild hans í eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti fer yfir 20, 33 eða 50% eða nemur svo stórum hluta að fjármálafyrirtæki verði talið dótturfyrirtæki hans. Í 2. mgr. 40. gr. kemur fram að með virkum eignarhlut sé átt við beina eða óbeina hlutdeild í fyrirtæki sem nemi 10% eða meira af eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti, eða aðra hlutdeild sem geri kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi fyrirtækis.

 

Þann 28. nóvember 2005 voru, að kröfu Fjármálaeftirlitsins, kveðnir upp úrskurðir í Héraðsdómi Reykjavíkur þess efnis að Landsbanka Íslands hf., Kaupþingi banka hf., Íslandsbanka hf. og SPRON væri skylt, með vísan til 2. og 4. mgr. 9. gr., sbr. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, 58. gr., 2. og 8. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki og IX. og X. kafla laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála, að láta Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar og ljósrit af öllum gögnum í vörslu þeirra varðandi hreyfingar á bankareikningum G ehf., að fjárhæð 5 milljónir króna eða hærri frá 1. apríl 2005.

 

Þann 16. desember 2005 barst Ríkislögreglustjóra tilkynning Fjármálaeftirlitsins skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, dagsett sama dag, þar sem fram kemur að Fjármálaeftirlitið hafi um nokkurra mánaða skeið haft til athugunar málefni Sparisjóðs B og sé athugun eftirlitsins enn ólokið. Í tilkynningunni kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi haft til skoðunar hvort virkur eignarhlutur hafi myndast í sparisjóðnum í andstöðu við 40. gr., sbr. 2. og 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Þá leiki grunur á að tilteknir aðilar hafi veitt eftirlitinu rangar upplýsingar, sem sé refsivert skv. 2. mgr. 111. gr. laga nr. 161/2002.

 

Í bréfi sem Fjármálaeftirlitið ritaði kæranda þann 7. febrúar 2006 kemur m.a. fram að athugun Fjármálaeftirlitsins hafi leitt í ljós að óbeinn virkur eignarhlutur virtist vera til staðar í Sparisjóði B fyrir tilstilli lögmanna, tiltekinna ónafngreindra kaupenda stofnfjár í sparisjóðnum og tiltekinna ónafngreindra stofnfjáraðila. Samkvæmt upplýsingum sem Fjármálaeftirlitið aflaði á grundvelli áðurnefndra dómsúrskurða hafi komið í ljós að þann 9. júní 2005 hafi 50 milljónir króna verið lagðar inn á reikning í nafni kæranda af fjárvörslureikningi G ehf. Með hliðsjón af atvikum máls verði ekki verið annað séð en að kærandi kunni þegar hafa ráðstafað stofnfjárhlutum sínum. Væri ekki um greiðslur að ræða fyrir sölu stofnfjár, þar sem framsalsbeiðnir hafi enn ekki verið lagðar fram, vakni spurningar um tilgang umræddra greiðslna. Þá hafi Fjármálaeftirlitið fengið þær upplýsingar frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra að kærandi hafi greint frá því að hann kannaðist ekki við þann bankareikning sem umræddar greiðslur bárust inn á, en eftir frekari athugun lögreglu hafi hinsvegar komið í ljós að kærandi hafi sjálfur stofnað bankareikninginn og hreyft við innstæðunni. Í bréfinu er fullyrt að Fjármálaeftirlitið hafi í höndum skjalfestar upplýsingar um að lögmaðurinn H hafi í september 2005 boðið ónafngreindum sparisjóði til kaups a.m.k. 34 stofnfjárhluti. Teldi Fjármálaeftirlitið að ótvírætt hafi verið um að ræða 68 stofnfjárbréf (en heildarfjöldi stofnfjárbréfa í Sparisjóði B telur 93 bréf) eða 72% stofnfjár, miðað við að 2 bréf teljist einn hlutur, og hafi hvert stofnfjárbréf verið verðlagt á 45 milljónir króna í tilboðinu. Hafi fulltrúar hins ónefnda sparisjóðs ekki fengið að vita hverjir væru eigendur umræddra hluta, en Fjármálaeftirlitið teldi að ekki yrði annað séð en að hlutir kæranda hafi verið þar á meðal. Þá er tekið fram að Fjármálaeftirlitið hafi um það upplýsingar að viðskipti með stofnfé í Sparisjóði B hafi farið fram fyrir milligöngu lögmannanna H og I. Þeir hafi gegnt lykilhlutverki í viðskiptum með stofnfé í sparisjóðnum og komið fram fyrir hönd ónafngreindra fjársterkra aðila. Greiðslur til seljenda stofnfjár hafi verið inntar af hendi af reikningum G ehf., sem tengist öðru félagi, J ehf., en báðir fyrrgreindir lögmenn séu í stjórn þess félags, ásamt E, en sá síðast nefndi sé sameigandi H að G ehf. Þá var kæranda greint frá því að frá 29. júní til 5. ágúst 2005 hafi stjórn Sparisjóðs B tilkynnt Fjármálaeftirlitinu að hún hafi samþykkt framsalsbeiðnir frá 22 seljendum stofnfjárbréfa með 48 stofnfjárbréf til 17 einstaklinga. Samkvæmt upplýsingum Fjármálaeftirlitsins verði ekki annað séð en að greiðslur sem nemi a.m.k. 1,65 milljörðum króna hafi verði færðar á bankareikninga seljenda stofnfjár og annarra aðila, sem málinu tengjast, þ.m.t. kæranda. Fjármálaeftirlitið fengi ekki annað séð en að kærandi, ásamt öðrum nafngreindum einstaklingum, væri aðili að óbeinum virkum eignarhlut sem hafi myndast í Sparisjóði B án þess að skilyrða 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 hafi verið gætt, sbr. 2. mgr. 70. gr. laganna. Með vísan til alls framangreinds var kæranda tilkynnt að Fjármálaeftirlitið myndi taka ákvörðun um að kærandi ásamt nánar tilgreindum hópi aðila færu sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í sparisjóðnum, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Var kæranda veittur frestur til 13. febrúar 2006 til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og skýringum áður en tekin yrði ákvörðun í málinu. Sérstaklega var skorað á kæranda að gera fullnægjandi grein fyrir greiðslum þeim sem hann hafi fengið af reikningum lögmannsstofunnar, studdum sannanlegum gögnum.

 

Þann 10. febrúar 2006 svarar lögmaður kæranda framangreindu bréfi. Af bréfinu má ráða að kærandi hafi verið yfirheyrður af starfsmönnum Ríkislögreglustjóra, en ekki kemur fram hvenær yfirheyrslan átti sér stað. Í bréfinu kemur fram að kærandi hafi óskað eftir því að honum yrði skipaður verjandi við rannsókn Efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjóra á meintum brotum á lögum um fjármálafyrirtæki og eftir atvikum almennum hegningarlögum. Kærandi hefur lagt fram bréf Héraðsdóms Reykjaness, dags. 14. febrúar 2006, þar sem Jónas Þór Guðmundsson hdl. var skipaður verjandi kæranda við rannsókn Ríkislögreglustjóra á ætluðu broti hans gegn lögum nr. 161/2002 og almennum hegningarlögum. Í svarbréfi kæranda segir að Fjármálaeftirlitið hafi sjálft vísað máli varðandi viðskipti og meint viðskipti stofnfjáreigenda með stofnfjárhluti í Sparisjóði B til Efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjóra til opinberrar rannsóknar og hafi kærandi stöðu sakbornings við þá rannsókn, sem sé ekki lokið. Ekki hafi verið gefin út ákæra á hendur kæranda, né hafi hann verið sakfelldur fyrir meintar sakir og séu sakargiftir með öllu ósannaðar. Þar sem kærandi hafi stöðu sakbornings við lögreglurannsóknina sé honum óskylt að tjá sig um sakargiftir við hana. Sakargiftirnar varði sömu atriði og Fjármálaeftirlitið virtist ætla að leggja til grundvallar sem forsendur við ákvörðun þá sem boðuð hafi verið í bréfinu frá 7. febrúar. Það samrýmdist ekki rannsókn Ríkislögreglustjóra, og stöðu kæranda sem sakbornings við hana, að Fjármálaeftirlitið krefði hann á sama tíma um svör við sömu atriðum og sættu lögreglurannsókn og hygðist síðan leggja þau, eða eftir atvikum vöntun þeirra, til grundvallar ákvörðun um takmörkun á atkvæðisrétti kæranda í Sparisjóði B. Slíkt væri andstætt öllum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um réttláta, faglega og löglega málsmeðferð, m.a. um rannsókn máls, rökstuðning stjórnsýsluákvörðunar og meðalhóf. Kærandi teldi því Fjármálaeftirlitið ekki uppfylla lagaskilyrði til að taka hina boðuðu ákvörðun. Þá teldi kærandi það andstætt lögum um fjármálafyrirtæki, lögum um meðferð opinberra mála og grundvallarreglum um réttláta málsmeðferð að meint brot hans sættu rannsókn samtímis hjá Fjármálaeftirlitinu og Ríkislögreglustjóra. Kærandi teldi stjórnsýsluhætti og málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins eins og þeir kæmu fram í bréfinu frá 7. febrúar, fela í sér óvírætt brot á andmæla- og upplýsingarétti hans. Hann hafi engin gögn fengið að sjá hjá Ríkislögreglustjóra varðandi rannsókn málsins, né fengið aðgang að gögnum þess hjá Fjármálaeftirlitinu. Kærandi hafi því ekki getað kynnt sér eða tekið sjálfstæða afstöðu til þeirra ávirðinga sem á hann séu bornar. Setti kærandi fram þá kröfu að Fjármálaeftirlitið afhenti honum tafarlaust ljósrit af skjölum stjórnsýslumálsins. Þá taldi kærandi þann frest sem Fjármálaeftirlitið veitti honum til að svara bréfinu frá 7. febrúar svo stuttan að fari án nokkurs vafa gegn reglum stjórnsýsluréttar um andmælarétt, enda ákvörðunin íþyngjandi. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins væri vísað til órökstuddra staðhæfinga varðandi viðskipti og meint viðskipti stofnfjáreigenda með stofnfjárhluti í Sparisjóði B, meint ummæli ónafngreindra manna, ímyndaða huglæga afstöðu nafngreindra og ónafngreindra manna og framburð ónafngreindra manna við skýrslutökur hjá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra við rannsókn sömu sakargifta, svo og til fleiri atriða sem ógerningur væri að festa hendur á og kærandi hefði engar upplýsingar eða gögn um. Af þessum atriðum væru síðan dregnar ályktanir og settar fram ávirðingar og ásakanir um meint lögbrot og aðild, m.a. kæranda, að óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B. Þar sem kæranda hafi hvorki verið kynnt nein gögn né getað nýtt andmælarétt sinn gæti hann ekki tekið rökstudda afstöðu til óljósra og órökstuddra staðhæfinga Fjármálaeftirlitsins, eins og þær væru settar fram í bréfinu frá 7. febrúar. Þá mótmælti kærandi því sem órökstuddu að hann væri eða hafi verið aðili að meintum óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B, eða væri eða hafi verið kunnugt um að slíkur hlutur væri eða hafi verið til staðar. Þá er því mótmælt að efnislegar forsendur og/eða lagaskilyrði séu fyrir hendi til að takmarka beitingu á atkvæðisrétti kæranda með þeim hætti sem boðað væri. Jafnvel þótt svo væri, stæðist slík meint heimild til takmörkunar ekki ákvæði stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu um vernd eignarréttarins. Með vísan til alls framangreinds taldi kærandi sér óskylt að svara efnislega þeim ásökunum sem væri að finna í bréfi Fjármálaeftirlitsins, þar sem hann hefði hvorki forsendur til þess né hafi átt þess kost að gæta andmælaréttar síns. Fjármálaeftirlitinu væri skylt að virða grundvallarreglur íslensks réttar um réttláta og löglega málsmeðferð, þ. á m. reglur stjórnsýsluréttar um rannsókn, rökstuðning og efni stjórnsýsluákvarðana, en kærandi teldi hvorki vera fyrir hendi efnislegar forsendur né lagaskilyrði til að takmarka beitingu á atkvæðisrétti hans með þeim hætti sem Fjármálaeftirlitið hefði boðað.

 

Með bréfi til lögmanns kæranda, dags. 24. febrúar 2006, tilkynnti Fjármálaeftirlitið að öll efnisatriði málsins hefðu komið fram í bréfi eftirlitsins frá 7. febrúar sl., þannig að kæranda væri mögulegt að koma á framfæri upplýsingum sínum og skýringum. Þeirri fullyrðingu kæranda er mótmælt að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins væri ekki studd öðru en framburði einhverra manna. Með bréfinu fylgdu gögn sem Fjármálaeftirlitið taldi sér unnt að veita aðgang að og byggt er á í bréfinu frá 7. febrúar, þ.e. upplýsingar um að fyrir hendi hafi verið samkomulag um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi Sparisjóðs B, upplýsingar um að H hafi annast framsalsbeiðnir, upplýsingar um að H hafi boðið tilteknum ónafngreindum sparisjóði stofnfjárhluti í Sparisjóði B til kaups og upplýsingar um að H og I hafi annast milligöngu vegna fyrirhugaðra viðskipta og framsalsbeiðna. Ítrekaði Fjármálaeftirlitið áskorun sína til kæranda um að gera fullnægjandi grein fyrir þeim greiðslum sem hann hafi fengið af reikningum lögmannsstofunnar. Var kæranda veittur svarfrestur til 2. mars 2006, áður en ákvörðun sú sem boðuð var gagnvart honum í bréfi eftirlitsins frá 7. febrúar yrði tekin. Vegna annarra atriða sem vikið væri að í bréfi Fjármálaeftirlitsins var vísað til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Þann 2. mars 2006 svaraði lögmaður kæranda framangreindu bréfi Fjármálaeftirlitsins. Kvað hann hafa verið átt við þau skjöl sem Fjármálaeftirlitið sendi. Strikað hafi verið yfir nöfn aðila og í sumum tilvikum einnig dagsetningar. Því væri ógerningur að átta sig á tengslum skjalanna við boðaða ákvörðun Fjármálaeftirlitsins gagnvart kæranda. Að svo miklu leyti sem þó yrði ráðið í samhengi málatilbúnaðar Fjármálaeftirlitsins af skjölunum, yrði hvað sem öðru liði, ekki séð að þau snertu eða tengdust kæranda með nokkrum hætti. Í skjölunum kæmi ekkert fram sem tengdi hann við hinar meintu sakir. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins væri tekið fram að meðfylgjandi gögn væru eingöngu þau gögn sem Fjármálaeftirlitið teldi unnt að veita aðgang að. Varðandi önnur gögn væri vísað til 17. gr. stjórnsýslulaga, en kærandi fengi ekki séð hvers vegna aðgangur hans að gögnum málsins væri takmarkaður. Taldi kærandi tilvísun Fjármálaeftirlitsins til 17. gr. stjórnsýslulaga órökstudda og liti svo á að Fjármálaeftirlitið virti að vettugi upplýsinga- og andmælarétt kæranda. Ítrekaði kærandi kröfu sína um aðgang að öllum skjölum málsins og áréttaði fyrri mótmæli sín, sem sett voru fram í bréfi til Fjármálaeftirlitsins þann 10. febrúar 2006.

 

Með bréfi Ríkislögreglustjóra til lögmanns kæranda, dags. 15. mars 2006, kemur fram að í skýrslutöku af kæranda, þann 3. mars sl., hefði verið bókuð sú krafa lögmanns hans að rannsakaðar yrðu þær staðhæfingar sem fram kæmu í bréfi Landsbanka Íslands hf., dags. 5. janúar 2006, til Ríkislögreglustjóra, varðandi stofnun bankareiknings nr. 0101-xx-xxxxxx, en umræddur reikningur væri í nafni kæranda. Í bréfi Landsbanka Íslands hf., til Ríkislögreglustjóra, dags. 15. mars 2006, kæmi fram að G ehf. hafði milligöngu um stofnun umrædds reiknings kæranda og að Einkabankaþjónusta Landsbankans hefði haft umsjón með stofnun reikningsins, að fyrirmælum lögmannsstofunnar.

 

Með bréfi, dags. 16. maí 2006, tilkynnti Fjármálaeftirlitið kæranda þá niðurstöðu sína að hann væri aðili að óbeinum virkum eignarhlut sem myndast hefði í Sparisjóði B án þess að skilyrða 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 hefði verið gætt, skv. 2. mgr. 70. gr. laganna. Fengi Fjármálaeftirlitið ekki annað séð en að atvik máls bentu til þess að stofnast hefði til óbeins virks eignarhlutar kæranda og átta annarra nafngreindra einstaklinga með sameiginlegum og samstilltum aðgerðum og yfirráðum sem virtust miða að því að stjórna sparisjóðnum og/eða koma honum í hendur á öðrum aðilum m.a. með það að markmiði að hagnast á áframsölu stofnfjár. Niðurstaðan byggðist meðal annars á því að ónafngreindur seljandi stofnfjár hefði upplýst að hafa verið aðili að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins. Það hafi tengst sölu stofnfjár og að stjórnarformaður sparisjóðsins, þ.e. kærandi, o.fl. hafi átt hlut að máli. Viðskipti með stofnfé hefðu farið fram fyrir milligöngu lögmannanna H og I og ónafngreindir aðilar hafi greint frá því að þeir hafi komið fram fyrir hönd ónafngreinds fjársterks aðila. Virtist sem H hafi a.m.k. þegar í byrjun september 2005 haft forræði á sölu a.m.k. 68 stofnfjárbréfa eða 72% stofnfjár og yrði ekki annað séð en að hlutir kæranda hafi verið þar á meðal. Greiðslur til seljenda stofnfjár hafi verið færðar af reikningum G ehf. Kærandi hafi fengið verulegar greiðslur af reikningi G ehf. Ónafngreindur aðili hafi staðfest að félag tengt honum hefði lagt til lánsfjármagn til lögmannsstofu H vegna viðskipta með stofnfé. Upphaflegir seljendur stofnfjár hefðu fengið greiðslur nokkru áður en stjórn afgreiddi framsalsbeiðnir og í tilteknum tilvikum yrði ekki séð samræmi á milli greiðslna til seljanda og þess sem virðist hafa verið greitt fyrir stofnfjárbréf. Atvik máls bentu til vitneskju eða aðkomu einstakra fyrrverandi stjórnarmanna að málinu. Mikil leynd hafi hvílt yfir viðskiptunum og aðilar neitað að veita Fjármálaeftirlitinu fullnægjandi upplýsingar og sami lögmaður, Þ hrl., sem er lögmaður sparisjóðsins, hafi komið fram sem málsvari allflestra seljenda og kaupenda gagnvart Fjármálaeftirlitinu. Aðilar sem upphaflega keyptu stofnfjárbréf hafi nú óskað eftir framsölum til aðila sem hafi nokkru áður lagt fram fjármuni á reikninga lögmannsstofunnar. Var kæranda tilkynnt að með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 20. febrúar sl., hafi þeim A, C, D, E og F verið kynnt sú ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að þeir færu sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Þá var kæranda tilkynnt að Fjármálaeftirlitið hefði nú tekið þá ákvörðun að kærandi og K tilheyrðu þessum hópi manna. Það væri ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að kærandi ásamt öllum framangreindum aðilum færu sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Framangreind ákvörðun varð grundvöllur kærumáls þessa.

 

 

Málsástæður kæranda

 

Kærandi mótmælir sem röngum og ósönnuðum öllum fullyrðingum, ályktunum og málsástæðum Fjármálaeftirlitsins sem hin kærða ákvörðun er byggð á. Telur kærandi að ekkert nýtt hafi komið fram í hinni kærðu ákvörðun, sé litið til fyrri bréfa Fjármálaeftirlitsins til kæranda vegna málsins. Þrátt fyrir bréfleg mótmæli og andsvör kæranda hafi Fjármálaeftirlitið tekið hina kærðu ákvörðun. Til stuðnings kröfu sinni um að felld verði úr gildi ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um takmörkun atkvæðisréttar kæranda í Sparisjóði B kveðst kærandi að öðru leyti byggja á eftirfarandi málsástæðum og lagarökum.

 

Kærandi kveður það koma á óvart að Fjármálaeftirlitið skuli taka stjórnvaldsákvörðun er lúti að viðskiptum og meintum viðskiptum stofnfjáreigenda með stofnfjárhluti í Sparisjóði B, eftir að hafa sjálft vísað máli þar að lútandi til opinberrar rannsóknar hjá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra, þann 16. desember 2005, en áður en þeirri lögreglurannsókn sé lokið. Kveðst kærandi hafa fengið stöðu sakbornings við þá rannsókn. Telur kærandi að meðferð málsins sé ekki lengur á forræði Fjármálaeftirlitsins, sem hafi brostið vald til að taka hina kærðu ákvörðun. Kærandi telur það vera andstætt lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998, lögum um meðferð opinberra mála nr. 19/1991 og grundvallarreglum íslensks stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar um réttláta, sanngjarna og óvilhalla málsmeðferð að mál kæranda, vegna sömu meintu brota, sé til meðferðar, rannsóknar og ákvörðunar um saksókn og/eða beitingu stjórnsýsluviðurlaga, á sama tíma bæði hjá Fjármálaeftirlitinu og Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra. Telur kærandi að þegar af þessari ástæðu beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, enda hafi hvorki verið fyrir hendi lagaheimildir né lagaskilyrði til handa Fjármálaeftirlitinu til töku ákvörðunarinnar.

 

Kærandi kveður opinbera rannsókn Efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjóra ekki vera lokið. Ákærur hafi ekki verið gefnar út, né kærandi verið sakfelldur fyrir meintar sakir. Telur kærandi sakargiftirnar því vera með öllu ósannaðar. Kærandi kveðst hafa stöðu sakbornings við hina opinberu rannsókn Ríkislögreglustjóra. Honum sé ekki skylt að tjá sig um sakargiftirnar við þá rannsókn, sbr. 3. mgr. 32. gr. laga um meðferð opinberra mála. Kæranda virðast sakargiftirnar lúta að meintum brotum á 40., 70. og 111. gr. laga um fjármálafyrirtæki, og eftir atvikum 146. gr. almennra hegningarlaga, þ.e. meinta ranga upplýsingagjöf og meinta þátttöku í eða meinta vitneskju um meintan óbeinan virkan eignarhlut í Sparisjóði B. Kveður kærandi sakargiftirnar varða sömu atriði og Fjármálaeftirlitið leggi til grundvallar sem forsendur við hina kærðu ákvörðun um að takmarka atkvæðisrétt kæranda í Sparisjóði B. Kærandi telur það ekki samrýmast framangreindri rannsókn Ríkislögreglustjóra og stöðu sinni sem sakbornings við hana, að á sama tíma og lögreglurannsókn fari fram krefji Fjármálaeftirlitið hann um svör við sömu atriðum og sæti lögreglurannsókn að beiðni eftirlitsins og leggi síðan svörin, eða eftir atvikum vöntun þeirra, til grundvallar ákvörðun af sinni hálfu um takmörkun á atkvæðisrétti hans í Sparisjóði B, þ.e. áður en niðurstaða rannsóknar og eftir atvikum saksóknar liggi fyrir. Kærandi telur það augljóst að stjórnvald geti ekki sjálft sett fram ávirðingar, sem hafi ekki verið rökstuddar eða sannaðar, vísað þeim síðan til lögreglurannsóknar, og á sama tíma lagt mat á og/eða tekið ákvörðun um takmörkun á atkvæðisrétti manns á grundvelli hinna sömu órökstuddu og ósönnuðu staðhæfinga, sem lögregla hefur ekki lokið rannsókn á. Kveður kærandi slíkt vera andstætt öllum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um réttláta, faglega og löglega málsmeðferð, m.a. um rannsókn máls og rökstuðning stjórnsýsluákvörðunar, svo og eftir atvikum meðalhóf, sbr. einkum 10., 22. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Í því sambandi kveður kærandi að takmörkun á atkvæðisrétti í sparisjóði feli í sér beitingu stjórnsýsluviðurlaga og veigamikla takmörkun á eignarrétti manna. Kærandi telur framangreinda annmarka á hinni kærðu ákvörðun svo verulega, að fella beri hana úr gildi.

 

Kærandi telur að málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins við töku hinnar kærðu ákvörðunar, hafi falið í sér ótvírætt brot á andmæla- og upplýsingarétti hans, sbr. 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi kveðst ekki hafa fengið aðgang að öllum gögnum málsins hjá Fjármálaeftirlitinu, þrátt fyrir ítrekaðar kröfur þar um. Virðist kæranda sem Fjármáleftirlitið hafi eingöngu afhent honum lítinn hluta skjala málsins. Þá hafi verið átt við þau skjöl, sem Fjármálaeftirlitið hafi þó látið í té. Strikað hafi verið yfir nöfn aðila og í sumum tilvikum einnig dagsetningar. Kveður kærandi ógerlegt að átta sig á tengslum skjalanna við ákvörðun Fjármálaeftirlitsins gagnvart sér. Að svo miklu leyti sem þó verði ráðið í samhengi málatilbúnaðar Fjármálaeftirlitsins af skjölunum, fái kærandi ekki séð að þau snerti eða tengist honum með neinum hætti, ekkert komi fram í skjölum þessum, sem tengi hann við hinar meintu sakir. Kveður kærandi að í bréfi Fjármálaeftirlitsins til hans sé tekið fram að meðfylgjandi því séu eingöngu þau gögn, sem Fjármálaeftirlitið telji sér unnt að veita aðgang að. Varðandi önnur gögn vísi Fjármálaeftirlitið til 17. gr. stjórnsýslulaga. Kveður kærandi þá tilvísun ekki studda neinum frekari rökum af hálfu Fjármálaeftirlitsins og engar frekari skýringar sé að finna í hinni kærðu ákvörðun að öðru leyti en því, að þar segi að "mjög ríkir einkahagsmunir [hafi staðið] frekari upplýsingagjöf í vegi". Kærandi kveðst vefengja þetta og fái ekki séð hvers vegna Fjármálaeftirlitið treysti sér ekki til þess að veita honum aðgang að öllum gögnum málsins. Þá telur kærandi tilvísun Fjármálaeftirlitsins til 17. gr. stjórnsýslulaga ekki nægilega rökstudda. Kærandi kveðst því líta svo á, að Fjármálaeftirlitið hafi virt að vettugi upplýsinga- og andmælarétt hans. Hann hafi því ekki, með fullnægjandi hætti, getað kynnt sér eða tekið afstöðu til þeirra óljósu og órökstuddu ávirðinga, sem á hann séu bornar, eins og þær séu settar fram í hinni kærðu ákvörðun og fyrri bréfum Fjármálaeftirlitsins, og þannig nýtt andmælarétt sinn. Kærandi kveðst síðast hafa sett fram kröfu um að fá afhent öll skjöl málsins í bréfi til Fjármálaeftirlitsins, dags. 2. mars 2006, en þeirri kröfu hafi ekki verið svarað af hálfu eftirlitsins. Með vísan til framangreinds telur kærandi að hin kærða ákvörðun sé haldin svo verulegum annmörkum að fella beri hana úr gildi.

 

Kærandi kveður þá fresti, sem Fjármálaeftirlitið hafi veitt honum til að svara fyrri bréfum varðandi málið svo knappa, að þeir fari án nokkurs vafa gegn reglum stjórnsýsluréttar um andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærandi að þar sem ákvörðun sú sem tekin hafi verið sé íþyngjandi, sé framangreind málsmeðferð haldin verulegum annmörkum og beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Kærandi kveður að í málavaxtalýsingu og forsendum Fjármálaeftirlitsins í hinni kærðu ákvörðun sé að finna alvarlegar villur og beinar rangfærslur. Kveður kærandi að fyrir utan hina ósönnuðu og órökstuddu „vinnutilgátu” Fjármálaeftirlitsins í heild sinni um meinta ranga upplýsingagjöf kæranda og meinta þátttöku hans í eða meinta vitneskju um meintan óbeinan virkan eignarhlut í Sparisjóði B, sem kærandi mótmælir eindregið, séu einstök atriði beinlínis röng. Til dæmis megi nefna að kærandi hefur neitað að hafa selt stofnfjárbréf sín, sbr. svarbréf hans til Fjármálaeftirlitsins, dags. 30. júní og 26. ágúst 2005, þótt greiðsla af fjárvörslureikningi G ehf. að fjárhæð kr. 50.000.000 hafi verið lögð inn á bankareikning í hans nafni þann 9. júní 2005. Kveður kærandi að fullyrt sé í hinni kærðu ákvörðun að Fjármálaeftirlitið hafi fengið upplýsingar frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra þess efnis, að kærandi hafi greint frá því að hann hafi ekki kannast við þann bankareikning, sem greiðslur bárust á. Síðan segir orðrétt: „... eftir frekari athugun lögreglu hefur hins vegar komið í ljós að þér stofnuðuð sjálfir bankareikninginn ...”. Kveður kærandi þessa fullyrðingu vera ranga, sbr. bréf Ríkislögreglustjóra til lögmanns hans, dags. 15. mars 2006, þar kveður kærandi það koma skýrt fram að það hafi verið G ehf. sem stofnaði reikninginn. Þá kveður kærandi að í hinni kærðu ákvörðun sé ranglega fullyrt að hann hafi verið "stjórnarformaður" Sparisjóðs B. Hann kveðst hafa setið í stjórn sparisjóðsins, en aldrei sem stjórnarformaður. Kærandi kveðst ekki lengur sitja í stjórn sparisjóðsins. Með vísan til framangreinds telur kærandi hina kærðu ákvörðun byggða á röngum forsendum og háða verulegum annmörkum að öllu leyti. Telur kærandi því að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Kærandi kveður að í hinni kærðu ákvörðun og fyrri bréfum Fjármálaeftirlitsins til hans, sé vísað til órökstuddra staðhæfinga af hálfu eftirlitsins varðandi viðskipti og meint viðskipti stofnfjáreigenda með stofnfjárhluti í Sparisjóði B, meint ummæli ónafngreindra manna, ímyndaða huglæga afstöðu nafngreindra og ónafngreindra manna og framburð ónafngreindra manna við skýrslutökur hjá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra við rannsókn sömu sakargifta og rannsókn Fjármálaeftirlitsins hafi snúið að, svo og til fleiri atriða sem ógerningur sé að festa hendur á og kærandi hafi engar upplýsingar eða gögn um. Kveður kærandi að af þessum atriðum séu síðan dregnar ályktanir og settar fram ávirðingar og ásakanir um meint lögbrot og aðild, þ. á m. kæranda, að meintum óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B. Kveður kærandi aðild sína að meintum óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B vera með öllu ósannaða.

 

Kærandi mótmælir því sem órökstuddu og ósönnuðu að hann hafi gerst brotlegur við lög um fjármálafyrirtæki eða almenn hegningarlög. Kærandi telur meðferð sína á stofnfjárhlutum sínum að öllu leyti í samræmi við lög og samþykktir Sparisjóðs B. Kærandi mótmælir því sem órökstuddu og ósönnuðu að hann sé eða hafi verið aðili að meintum óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B, eða sé eða hafi verið kunnugt um að slíkur hlutur sé eða hafi verið til staðar. Kærandi mótmælir því ennfremur sem ósönnuðu að meintur virkur eignarhlutur í Sparisjóði B hafi yfirleitt myndast, hvort heldur með eða án meintrar þátttöku eða meintrar vitneskju kæranda. Telur kærandi engin gögn liggja fyrir sem sýni fram á hið gagnstæða. Kærandi mótmælir því sem órökstuddu og ósönnuðu að hann sé aðili að „sameiginlegum og samstilltum aðgerðum og yfirráðum sem virðast miða að því að stjórna sparisjóðnum og/eða koma honum í hendur á öðrum aðilum m.a. með það að markmiði að hagnast á áframsölu stofnfjár”, eins og staðhæft sé í hinni kærðu ákvörðun. Kærandi kveður gagnstæðar ályktanir Fjármálaeftirlitsins byggjast á óstaðfestum sögusögnum og hreinum getsökum, svo sem áður hafi verið rakið. Kærandi mótmælir því sem órökstuddu og ósönnuðu að hann hafi gefið rangar eða villandi upplýsingar. Kveður hann gagnstæðar ályktanir Fjármálaeftirlitsins ekki studdar viðhlítandi gögnum. Kærandi mótmælir því að hvort heldur efnislegar forsendur eða lagaskilyrði séu fyrir hendi til að takmarka beitingu á atkvæðisrétti hans í Sparisjóði B með þeim hætti sem Fjármálaeftirlitið geri í hinni kærðu ákvörðun. Telur kærandi að Fjármálaeftirlitinu sé skylt að virða grundvallarreglur íslensks réttar um réttláta og löglega málsmeðferð, þ. á m. reglur stjórnsýsluréttar um rannsókn, rökstuðning og efni stjórnvaldsákvarðana. Kærandi telur framangreindra annmarka verulegra og því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Til stuðnings kröfu sinni kveðst kærandi ennfremur byggja á því, að hvorki ákvæði laga um fjármálafyrirtæki né laga um eftirlit með fjármálastarfsemi heimili Fjármálaeftirlitinu að takmarka beitingu atkvæðisréttar í Sparisjóði B með þeim hætti, sem gert hafi verið í hinni kærðu ákvörðun. Telur kærandi að ekki verði séð af orðalagi 3. mgr. 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki, sem hin kærða ákvörðun sé reist á, að löggjafinn hafi fært Fjármálaeftirlitinu heimildir til að takmarka atkvæðisrétt hóps manna sameiginlega við 5%, fari þeir hver um sig með atkvæði sitt. Kveður kærandi að í ákvæðinu segi orðrétt: „... er einstökum stofnfjáreigendum aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, hvort sem yfirráð yfir atkvæðisrétti byggjast á beinni eða óbeinni hlutdeild í stofnfé sparisjóðs.” Telur kærandi að í þessu orðalagi felist í mesta lagi heimild fyrir Fjármálaeftirlitið, að öðrum skilyrðum uppfylltum (sem kærandi mótmælir að séu fyrir hendi), til að takmarka atkvæðisrétt einstakra stofnfjáreigenda við 5%, að því er varðar hvern þeirra fyrir sig. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Til stuðnings kröfu sinni kveðst kærandi og byggja á því, að jafnvel þótt talið yrði að ákvæði laga um fjármálafyrirtæki eða laga um eftirlit með fjármálastarfsemi heimiluðu Fjármálaeftirlitinu að takmarka beitingu atkvæðisréttar í Sparisjóði B með þeim hætti, sem gert hafi verið í hinni kærðu ákvörðun, sbr. einkum 3. mgr. 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki, þá standist slík meint heimild til takmörkunar ekki ákvæði 72. gr. Stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. stjórnskipunarlög nr. 97/1995, og 1. gr. viðauka nr. I við Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, 25/1998 og 128/2003, um vernd eignarréttarins. Telur kærandi að hin kærða ákvörðun feli í sér beitingu stjórnsýsluviðurlaga og veigamikla takmörkun á eignarrétti hans. Telur kærandi að ákvæði 3. mgr. 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki gangi alltof langt í þessu efni, ef talið yrði að skilja bæri ákvæðið á þann hátt, sem Fjármálaeftirlitið geri. Telur kærandi skilyrðum Stjórnarskrár og Mannréttindasáttmála Evrópu fyrir takmörkun sé því ekki fullnægt. Beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Að öðru leyti kveðst kærandi vísa til fyrri svara sinna til Fjármálaeftirlitsins.

 

Að lokum vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar skv. lögum nr. 87/1998, sem kveðinn hafi verið upp þann 5. júlí 2006 í máli nr. 2/2006, en í því máli kveður kærandi vera fjallað um kæru A, þess sama og atkvæðisréttur kæranda sé m.a. takmarkaður með. Kærandi byggir á því að nefndur úrskurður hafi fordæmisgildi í máli sínu. Að breyttum breytanda og með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum í kærumáli þessu, byggir kærandi einnig á þeim málsástæðum og lagarökum, sem rakin eru í úrskurðinum og A reisti málatilbúnað sinn á. Telur kærandi að málsástæður og lagarök A í tilvitnuðum úrskurði eigi einnig við í þessu kærumáli, að teknu tilliti til þess sem að framan hafi verið rakið.

 

 

Málsástæður Fjármálaeftirlitsins

 

Formkrafa Fjármálaeftirlitsins

Fjármálaeftirlitið gerir þá kröfu að Örn Höskuldsson, Garðar Valdimarsson og Kristján Jóhannsson víki sæti við meðferð þessa máls. Telur Fjármálaeftirlitið aðalmenn kærunefndarinnar vanhæfa á grundvelli 6. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt því ákvæðis sé nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef fyrir hendi eru aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að af athugasemdum við 3. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 37/1993, verði ráðið að í stjórnsýslurétti sé komið í veg fyrir að óhlutdrægir [hlutdrægir] starfsmenn fari með mál með því að útiloka þá frá meðferð máls hafi þeir hagsmuna að gæta af úrlausn þess og hætta sé talin á því að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á úrlausn málsins. Fræðimenn telji meginregluna vera þá að gerð sé krafa um að hægt sé að staðreyna hlutrænt séð tilvist þeirra hagsmuna sem haldið er fram að valdi vanhæfi. Kveður Fjármálaeftirlitið að í úrskurðum nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006 hafi kærunefnd skv. lögum nr. 87/1998 komist að þeirri niðurstöðu að þar sem Fjármálaeftirlitið hafi í samræmi við skyldur sínar greint embætti Ríkislögreglustjóra frá refsiverðu broti gegn lögum um fjármálafyrirtæki og almennum hegningarlögum hafi eftirlitinu eftir 16. desember 2005 brostið vald til þess að fjalla um mál tengt myndun virks eignarhlutar í Sparisjóði B. Kveður Fjármálaeftirlitið nefndina líta svo á að með því að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá brotinu hafi endanleg og efnisleg ákvörðun verið tekin í málinu. Til stuðnings niðurstöðunni vísi kærunefndin til álits umboðsmanns Alþingis, nr. 3309/2001. Kveður Fjármálaeftirlitið enga efnislega umfjöllun um álit umboðsmanns Alþingis sé að finna í málum [úrskurðum] kærunefndarinnar né skírskotun til þess hvar eða hvernig kærunefnd telji að umboðsmaður Alþingis komist að þessari niðurstöðu.

 

Fjármálaeftirlitið kveður kæru þá, sem hér sé til umfjöllunar, sprottna af sömu rót og kærur í málum nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006. Með bréfi dags. 20. febrúar sl. hafi Fjármálaeftirlitið tekið þá ákvörðun að kærendur í málum nr. 2/2006, 5/2006 og 6/2006 væru aðilar að óbeinum virkum eignarhlut sem myndast hefði í Sparisjóði B án þess að skilyrða 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 hafi verið gætt, sbr. 2. mgr. 70. gr. laganna. Með bréfi dags. 16. maí sl. hafi Fjármálaeftirlitið tekið þá ákvörðun að kærandi í því máli sem hér sé til úrlausnar, sem og kærandi í máli nr. 7/2006, væru einnig aðilar að hinum óbeina virka eignarhlut. Kveður Fjármálaeftirlitið kærunefndina í öllum þessum málum hafa verið skipaða aðalmönnum hennar, þeim Erni Höskuldssyni, Garðari Valdimarssyni og Kristjáni Jóhannssyni. Telur Fjármálaeftirlitið að af þessu megi ráða að þeir einstaklingar sem skipuðu kærunefndina í framangreindum málum hafi þegar komist að niðurstöðu í því máli sem hér sé til úrlausnar. Telur Fjármálaeftirlitið að þeir geti ljóslega ekki litið óhlutdrægt á málavexti í því máli sem hér sé til úrlausnar þar sem þeir hafi þeirra hagsmuna að gæta að ákvörðun [úrskurðir] í framangreindum málum teljist bæði lögmætir og réttir. Fjármálaeftirlitið telur nefndarmenn hafa tjáð sig eindregið um málið og niðurstöðu þess þannig að ljóst sé að þeir hafi gert upp hug sinn til úrlausnarefnisins áður en þeir hafi fengið málið til úrlausnar. Kveður Fjármálaeftirlitið fræðimenn telja að við mat á því hvort þessi vanhæfisástæða geti komið til álita verði að líta til tegundar stjórnvalds og lögbundinna starfsskyldna þess. Prófessor Dr. Páll Hreinsson telji helst koma til greina að beita þessari vanhæfisástæðu um starfsmenn þeirra stjórnvalda sem telja megi sjálfstæð og óháð, s.s. kærunefndir og úrskurðarnefndir, sem skeri úr ágreiningi tveggja eða fleiri aðila með ólíka hagsmuni og hafa ekki frumkvæði að því að mál komi til afgreiðslu hjá þeim. Þetta séu þau stjórnvöld sem hafi hvað líkasta stöðu og dómstólar. Kveður Fjármálaeftirlitið að þegar lög mæli svo fyrir að stjórnvald skuli vera sjálfstætt felist í því það sem talinn hafi verið sá lágmarkskjarni í sjálfstæði dómstóla skv. 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Fræðimenn telji að almennt virðist hægt að slá því föstu að slík lagaákvæði kalli á strangari hæfiskröfur til starfsmanna slíkra stjórnvalda varðandi öll þau tengsl sem vegið geta að sjálfstæði þeirra. Fjármálaeftirlitið kveðst því gera þá formkröfu að þeir nefndarmenn sem kváðu upp úrskurði í málum nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006 víki við meðferð þessa máls og að varamenn verði kallaðir til.

 

Aðkoma kæranda

Fjármálaeftirlitið kveður kæranda halda því fram að það sé órökstutt og ósannað að kærandi sé eða hafi verið aðili að óbeinum virkum eignarhlut sem myndast hafi í Sparisjóði B. Einnig segi í kærunni að það sé ósannað að óbeinn virkur eignarhlutur hafi myndast í sparisjóðnum. Þessu mótmælir Fjármálaeftirlitið sem röngu. Telur Fjármálaeftirlitið vera ljóst hvernig stofnaðist til hins óbeina virka eignarhlutar og hvernig kærandi sé aðili að honum. Þann 19. apríl 2005 hafi lögmennirnir I hrl. og H hrl. átt fund með starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins. Hafi lögmennirnir farið fram á rannsókn á undirbúningi aðalfundar Sparisjóðs B sem boðað hafði verið til 20. apríl 2005. Hafi m.a. komið fram að lögmennirnir væru fulltrúar meirihluta stofnfjáreigenda í sparisjóðnum, sem hygðust skipa stjórn sparisjóðsins. Taldi Fjármálaeftirlitið ekki forsendur til aðgerða.

 

Í kjölfar umfjöllunar í fjölmiðlum í júnímánuði 2005 um umfangsmikil viðskipti með stofnfjárbréf í Sparisjóði B kveðst Fjármálaeftirlitið, með dreifibréfi dags. 24. júní 2005, hafa beint tilteknum spurningum að öllum stofnfjáreigendum í Sparisjóði B, sbr. heimild í 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002. Af þeim svörum sem hafi borist upplýstu níu aðilar að þeir hefðu selt stofnfjárhluti sína en öðrum spurningum eftirlitsins var svarað neitandi utan eins aðila sem veitti frekari upplýsingar. Kveður Fjármálaeftirlitið þann aðila hafa samþykkt tilboð í stofnfjáreign sína í sparisjóðnum en að kröfu kaupanda hafi viðkomandi ekki fengið samninginn í hendur eða afrit hans þegar hann var undirritaður og hafi enn ekki fengið hann. Þá hafi komið fram að lögmenn hafi annast milligöngu um viðskiptin. Eftir frekari spurningar til aðilans kveður Fjármálaeftirlitið hafa komið í ljós að I hrl. og H hrl. hafi annast milligöngu um viðskiptin. Kveður Fjármálaeftirlitið greiðslu á bankareikning aðilans að fjárhæð 50 milljónir kr. hafa borist frá G ehf., sem Fjármálaeftirlitið kveður vera í eigu H og E. Þessir aðilar tengist I í gegnum félagið J hf. þar sem I, H og E séu stjórnarmenn. Síðarnefnda félagið hafi sama heimilisfang og G ehf. Kveður Fjármálaeftirlitið þann aðila, sem veitti eftirlitinu frekari upplýsingar, hafa sagt að lögmennirnir hafi gert honum grein fyrir því að ýmsir aðrir hafi gert sambærilegan samning en hann hefði hins vegar engin áþreifanleg gögn þar að lútandi undir höndum. Einnig hafi komið fram að umræddur aðili hafi verið aðili að formlegu samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi Sparisjóðs B 20. apríl 2005 og að samkomulagið hafi tengst sölu á stofnfé í sparisjóðnum. Kveður Fjármálaeftirlitið að í svarbréfum stofnfjáreigenda hafi í fimm tilvikum ýmist I og/eða H eða G ehf. verið nefndir sem milligönguaðilar um viðskipti með stofnfjárhlutabréf og að greiðslur hefðu borist frá G ehf. Þá hafi stjórn Sparisjóðs B upplýst að H hafi annast framsalsbeiðnir fyrir fjóra seljendur. Í sumum þessara tilvika virðist sem seljendum hafi verið kunnugt um hver væri kaupandi stofnfjárbréfa þeirra en ekki í öðrum tilvikum. Kveður Fjármálaeftirlitið að í einu tilviki til viðbótar hafi kaupandi nefnt að lögmenn hafi haft milligöngu um kaup sín á stofnfjárbréfum. Aðrir aðilar sem Fjármálaeftirlitið hafi beint fyrirspurnum til, þ.m.t. bæði seljendur og kaupendur stofnfjárhluta, hafi neitað að upplýsa hverjir hafi haft milligöngu um viðskipti þeirra. Kveður Fjármálaeftirlitið kaupendur stofnfjárhluta jafnframt hafa neitað að veita upplýsingar um lánsfjármögnun vegna kaupanna. Meðal kaupenda stofnfjárbréfa hafi verið I og E.

 

Auk þess sem spurningum hafi verið beint að stofnfjáreigendum, seljendum og kaupendum stofnfjár og lögmönnum, kveðst Fjármálaeftirlitið hafa fengið upplýsingar um hreyfingar á bankareikningum G ehf. á grundvelli dómsúrskurða. Þar komi m.a. fram að O S.A. Lux, dótturfélag P hf., hafi lagt sem svarar rúmlega 1.922 milljónum króna inn á reikning lögmannanna. Kveður Fjármálaeftirlitið þessa fjármuni, sem samkvæmt upplýsingum frá P hf. voru lánveiting, hafi síðan verið notaðir til að greiða a.m.k. 22 stofnfjáreigendum í Sparisjóði B 45-50 milljónir króna hverjum, auk stjórnarmanna, þ. á m. kæranda, og fleirum er málinu tengjast.

 

Fjármálaeftirlitið kveður að í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2001 segi að aðilar sem hyggist eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki skuli leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrirfram. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segi að með virkum eignarhlut sé átt við beina eða óbeina hlutdeild í fyrirtæki sem nemur 10% eða meira af eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti, eða aðra hlutdeild sem gerir kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi fyrirtækis. Í sambandi við virka eignarhluta í sparisjóðum verði að líta til 70. greinar laganna. Í 2. málsgrein segi að þegar framsal stofnfjárhlutar, eða aukning stofnfjár, leiði til þess að einstakur stofnfjáraðili, eða stofnfjáreigandi og aðili sem hann er í nánum tengslum við í skilningi 2. mgr. 18. gr., eignist eða fari með virkan eignarhluta í sparisjóðnum í skilningi laga þessara, skuli sparisjóðsstjórn ekki samþykkja framsalið nema að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins og að fullnægðu öðru hvoru tilgreindra skilyrða. Fjármálaeftirlitið kveður hvorugt þeirra skilyrða eiga við í þessu máli. Í 3. málsgrein greinarinnar segi síðan að stofnfjáreigendur skuli eiga jafnan atkvæðisrétt nema öðruvísi sé ákveðið í samþykktum sparisjóðs. Þó sé einstökum stofnfjáreigendum aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, hvort sem yfirráð yfir atkvæðisrétti byggist á beinni eða óbeinni hlutdeild í stofnfé sparisjóðs.

 

Varðandi það hvort stofnast hafi til virks eignarhlutar kveður Fjármálaeftirlitið að samkvæmt framangreindu liggi fyrir í máli þessu að einn af eldri eigendum stofnfjár í Sparisjóði B hafi verið aðili að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins þann 20. apríl 2005. Samkomulagið hafi falist í því að kjósa tiltekna einstaklinga í stjórn Sparisjóðs B gegn uppkaupum á stofnfénu á verulegu yfirverði.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að af fundargerð aðalfundar sparisjóðsins sem fram hafi farið 20. apríl 2005 megi lesa að K hafi óskað eftir því við upphaf fundarins að þeir H og I fengju að sitja hann sem áheyrnarfulltrúar. Það hafi verið samþykkt. Í fundargerð komi einnig fram að K hafi gert tillögu um að I yrði kosinn fundarstjóri, en fundurinn hafnað henni. Þegar kom að kosningu stjórnar hafi risið deilur um fyrirkomulag kosningarinnar. Hafi K talið að viðhafa skyldi óhlutbundna kosningu. Fundarstjóri hafi óskað eftir að fá að ræða við K meðan hlé yrði gert á fundinum. Það komi fram í fundargerð að þeir H og I hafi fundað með K og fundarstjóra. Eftir að fundurinn hafi ákveðið að kjósa skyldi um tvo lista hafi verið gengið til atkvæða. K hafi lagt fram annan listann. Niðurstaða kosningar hafi verið sú að listi K fékk eitt atkvæði umfram hinn listann og voru einstaklingar á honum því álitnir rétt kjörnir stjórnarmenn. Stofnfjáreigendur sem kosnir voru í stjórn Sparisjóðs B á þessum fundi hafi, auk kæranda, verið þeir K, R, F og A.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að af upplýsingum um hreyfingar á bankareikningum G ehf. megi ráða, að eftir að hin nýja stjórn tók við völdum í sparisjóðnum hafi stórfelld uppkaup stofnfjárbréfa í sparisjóðnum hafist. Af svarbréfum við fyrirspurnum Fjármálaeftirlitsins til fyrrum stofnfjáreigenda megi ráða að viðskipti með stofnfé hafi farið fram fyrir milligöngu lögmannanna H og I. Telur Fjármálaeftirlitið vera ljóst að uppkaup á stofnfjárbréfum í sparisjóðnum hafi farið fram fyrir milligöngu þeirra sömu lögmanna og mættu með K á aðalfund sparisjóðsins sem fram fór 20. apríl 2005. Telur Fjármálaeftirlitið af þessu það einnig vera ljóst að fjárvörslureikningur G ehf. hafi verið miðpunktur uppkaupa stofnfjárbréfa í Sparisjóði B á verulegu yfirverði. Kveður Fjármálaeftirlitið að af upplýsingum um hreyfingar á fjárvörslureikningi sé ljóst að minnsta kosti 22 stofnfjáreigendum í Sparisjóði B hafi verið greiddar 45-50 milljónir króna hverjum, auk stjórnarmanna og fleirum er málinu tengjast. Fjármálaeftirlitið telur ljóst að óbeinn virkur eignarhlutur hafi með þessu myndast í Sparisjóði B. Með samanteknu ráði hafi lögmenn, fyrrum og núverandi eigendur stofnfjárbréfa, auk annarra, öðlast sem nemur 10% eða meira af stofnfé sparisjóðsins og þannig gert þeim kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun sparisjóðsins. Kveður Fjármálaeftirlitið sönnun fyrir því að myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í sparisjóðnum séu greiðslurnar sem fóru um fjárvörslureikning G ehf. Af málavöxtum sé fullljóst hvað mönnunum hafi gengið til á aðalfundi sparisjóðsins þann 20. apríl 2005. Kveður Fjármálaeftirlitið ætlunina hafa verið að fá einstaklinga kosna í stjórn sparisjóðsins sem hafi verið hlynntir endurskipulagningu sparisjóðsins og eflingu hans með sameiningu við annan sparisjóð. Allar fundargerðir sem liggi fyrir af stjórnarfundum sparisjóðsins eftir aðalfundinn 20. apríl 2005 sýni fram á þetta. Fjármálaeftirlitið kveður fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðs og eflingu hans með sameiningu við annan sparisjóð geta verið fullkomlega eðlilegar aðgerðir. En samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, séu slíkar aðgerðir ekki heimilar nema að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins, sbr. 2. mgr. 70. gr. laganna.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið, hvað varðar kæranda sérstaklega, þá beri að taka fram að af yfirliti yfir hreyfingar á fjárvörslureikningi G ehf. komi m.a. fram að þann 9. júní 2005 hafi 50 milljónir króna verið greiddar inn á reikning hans. Samkvæmt þessu hafi kærandi fengið 50 milljónir króna greiddar af fjárvörslureikningi G ehf. Kveður Fjármálaeftirlitið að eftir valdatöku nýrrar stjórnar í Sparisjóði B, þar sem kærandi hafi verið stjórnarmaður, hafi stórfelld uppkaup stofnfjárbréfa í sparisjóðnum, á yfirverði, átt sér stað í gegnum fjárvörslureikning G ehf. Fjármálaeftirlitið kveður kæranda ekki hafa svarað spurningum um tilgang umræddrar greiðslu, þótt næg tækifæri hafi verið til þess fram að því að eftirlitið tók ákvörðun sína, þann 16. maí sl. Fjármálaeftirlitið kveðst hafa fengið upplýsingar frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra þess efnis að kærandi hafi greint frá því að hann kannist ekki við þann bankareikning sem greiðslur til hans bárust á. Eftir frekari athugun lögreglu hafi hins vegar komið í ljós að kærandi hafi sjálfur stofnað bankareikninginn og hreyft við þeim greiðslum sem um ræðir, sbr. einnig dóm Hæstaréttar frá 15. febrúar sl., í málinu nr. 59/2006. Þar komi fram að upplýsingar frá viðskiptabanka kæranda hafi leitt í ljóst að kærandi hafi stofnað umræddan viðskiptareikning og hreyft við fjárhæðunum. Í ljósi þessa kveðst Fjármálaeftirlitið skora á kæranda að leggja fram óyggjandi gögn um tilgang og tilurð umræddrar greiðslu.

 

Aðkoma kæranda sem stjórnarmanns í Sparisjóði B

Í kjölfar fyrrgreindra fyrirspurna Fjármálaeftirlitsins til allra stofnfjáreigenda, kveður Fjármálaeftirlitið stjórn sparisjóðsins hafa sent öllum stofnfjáreigendum bréf, dags. 25. júní 2005, þar sem ranglega hafi verið gefið til kynna að eftirlitið hefði ekki þær heimildir til upplýsingaöflunar sem kveðið er á um í lögum nr. 161/2002. Einnig hafi komið fram í bréfi stjórnarinnar sú rangfærsla að stofnfjáreigendum væri ekki skylt að verða við upplýsingabeiðni Fjármálaeftirlitsins er tengdist eignarhlutum í sparisjóðum. Loks hafi komið fram að stjórn sparisjóðsins hafi tekið sér einhliða ákvörðunarvald að svara bréfi Fjármálaeftirlitsins til stofnfjáreigenda. Í kjölfar þessa bréfs kveðst Fjármálaeftirlitið hafa sent fréttatilkynningu til fjölmiðla þar sem heimildir eftirlitsins hafi verið áréttaðar. Þann 29. júní 2005 kveðst Fjármálaeftirlitið síðan hafa sent bréf til stjórnar sparisjóðsins og gert athugasemdir við inngrip stjórnarinnar í störf eftirlitsins. Þann 7. júlí 2005 hafi stjórn sparisjóðsins sent bréf til stofnfjáreigenda og dregið fyrra bréf sitt til baka.

 

Í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, frá 16. maí, segir að upphaflegir seljendur stofnfjár hafi fengið greiðslur nokkru áður en stjórn sparisjóðsins afgreiddi framsalsbeiðnir og í tilteknum tilvikum virðist ekki vera samræmi á milli greiðslna til seljenda og þess sem virðist hafa verið greitt fyrir stofnfjárbréf. Fjármálaeftirlitið kveðst hafa ritað stjórn Sparisjóðs B bréf, dags. 30. nóvember 2005 og tilkynnt þá kröfu sína að stjórn sparisjóðsins samþykkti engin frekari framsöl í sparisjóðnum þar til athugun eftirlitsins á myndun óbeins virks eignarhluta í sparisjóðnum væri lokið. Hafi krafan verið sett fram með vísan til 10. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna og 2. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 12. desember 2005 hafi sú krafa m.a. verið áréttuð. Kveður Fjármálaeftirlitið umrædda kröfu þess hafa verið setta fram eftir að athugun eftirlitsins hafði leitt í ljós frekari atvik sem bentu til þess að virkur eignarhlutur hefði myndast í sparisjóðnum.

 

Með bréfi, dags. 10. febrúar 2006, kveður Fjármálaeftirlitið að sparisjóðsstjóri f.h. stjórnar Sparisjóðs B hafi tilkynnt að þrátt fyrir ákvörðun Fjármálaeftirlitsins hefði stjórn sparisjóðsins tekið tilteknar framsalsbeiðnir til meðferðar og samþykkt þær. Framsalsbeiðnir hafi samkvæmt framangreindu verið samþykktar í andstöðu við ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, m.a. fyrir nokkurn hóp manna sem boðunarbréf hafi verið sent til þann 7. febrúar sl. Þar sem brotið var gegn afdráttarlausri ákvörðun og rannsóknarhagsmunir skaðaðir hafi stjórn Fjármálaeftirlitsins, með bréfi dags. 15. mars sl., lagt févíti að fjárhæð 1.500.000 króna á Sparisjóð B. Þann 21. mars sl. hafi sparisjóðurinn kært þá ákvörðun til kærunefndar skv. lögum nr. 87/1998, en þann 6. apríl sl. hafi Sparisjóður B fallið frá kærunni og greitt févítið. Telur Fjármálaeftirlitið að kærandi, sem stjórnarmaður í Sparisjóði B á umræddum tíma, hafi átt beinan þátt í því að fullkomna uppkaup á stofnfjárbréfum í sparisjóðnum á yfirverði með því beinlínis að fara gegn ákvörðun Fjármálaeftirlitins. Hafi hann með því fullkomnað sölu þá sem fram hafi farið með milligöngu G ehf. og umbreytt stofnfjáreigendahópnum. Telur Fjármálaeftirlitið að allt framangreint sýni að kærandi hafi gegnt lykilstöðu í myndun óbeins virks eignarhlutar í Sparisjóði B.

 

Í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins segi að mikil leynd hafi hvílt yfir viðskiptunum og aðilar neitað að veita eftirlitinu fullnægjandi upplýsingar og sami lögmaður, Þ hrl., sem er lögmaður sparisjóðsins hafi komið fram sem málsvari allflestra seljenda og kaupenda gagnvart Fjármálaeftirlitinu. Fjármálaeftirlitið kveðst hafa getið þessa atriðis til upplýsinga, en rannsókn eftirlitsins hafi einkennst af tregðu aðila, m.a. kæranda, til að veita upplýsingar. Á stjórnarfundi Sparisjóðs B þann 21. febrúar sl. hafi umræddur lögmaður verið kosinn í stjórn sparisjóðsins eftir að kærandi, A og K drógu framboð sín til baka.

 

Samhliða rannsókn Fjármálaeftirlitsins og embættis Ríkislögreglustjóra

Í 1., 2. og 10. lið kærunnar kveður Fjármálaeftirlitið kæranda vísa til þess að fella beri hinn kærða úrskurð úr gildi þar sem samhliða rannsókn Fjármálaeftirlitsins og embættis Ríkislögreglustjóra fari ekki saman. Kveður Fjármálaeftirlitið kæranda byggja á því að eftirlitið hafi skort lagaheimildir og lagaskilyrði til að taka hina kærðu ákvörðun vegna samhliða rannsókna embættanna. Sakargiftir séu ósannaðar þar sem rannsókn embættis Ríkislögreglustjóra sé enn ólokið. Einnig vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar skv. lögum nr. 87/1998, í máli nr. 2/2006 frá 5. júlí 2006 og byggir á því að hann hafi fordæmisgildi í máli hans. Í því máli hafi kærunefndin komist að þeirri niðurstöðu að þar sem Fjármálaeftirlitið hafi, í samræmi við skyldur sínar, greint embætti Ríkislögreglustjóra frá refsiverðu broti gegn lögum um fjármálafyrirtæki og almennum hegningarlögum hafi eftirlitinu eftir 16. desember 2005 brostið vald til þess að fjalla um mál tengt myndun virks eignarhlutar í Sparisjóði B. Kveður Fjármálaeftirlitið nefndina líta svo á að með því að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá brotinu hafi endanleg og efnisleg ákvörðun verið tekin í málinu í heild. Til stuðnings niðurstöðunni vísi kærunefndin til álits umboðsmanns Alþingis, nr. 3309/2001. Kveður Fjármálaeftirlitið enga sjálfstæða efnislega umfjöllun um álit umboðsmanns Alþingis að finna í máli [úrskurði] kærunefndarinnar, né skírskotun til þess hvar eða hvernig hún telji umboðsmann Alþingis komast að þessari niðurstöðu.

 

Fjármálaeftirlitið telur túlkun kærunefndarinnar á áliti umboðsmanns Alþingis ekki standast. Kveður Fjármálaeftirlitið að í máli nr. 3309/2001 hafi umboðsmaður Alþingis haft til umfjöllunar hvort tilkynning Fjármálaeftirlitsins til Ríkislögreglustjóra á grundvelli 12. gr. laga nr. 87/1998 fæli í sér formákvörðun í merkingu 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga eða stjórnvaldsákvörðun. Úr þessu hafi þurft að fá skorið svo unnt væri að leggja mat á hvort um ákvörðun væri að ræða sem skjóta mætti til kærunefndarinnar. Umboðsmaður hafi komist að þeirri niðurstöðu að samkvæmt hljóðan 12. gr. laga nr. 87/1998 fengi hann ekki séð að tilkynning Fjármálaeftirlitsins til Ríkislögreglustjóra á grundvelli þess ákvæðis fæli í sér formákvörðun í merkingu 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Í úrskurði umboðsmanns segi: „Sé stjórnvaldi með lögum falið að kanna og leggja mat á hvort atvik í tilteknu máli séu með þeim hætti að ákveðin lögmælt skilyrði séu fyrir hendi til að tilkynna öðru stjórnvaldi um atvikið er fyrrnefnda stjórnvaldið að taka af sinni hálfu endanlega og efnislega ákvörðun í málinu.“ Það hafi því verið niðurstaða umboðsmanns Alþingis að tilkynning Fjármálaeftirlitsins til embættis Ríkislögreglustjóra á grundvelli 12. gr. laga nr. 87/1998 væri stjórnvaldsákvörðun. Úr því hafi þurft að fá skorið svo unnt væri að kveða á um hvort skjóta mætti álitaefninu til kærunefndarinnar.

 

Fjármálaeftirlitið kveður það vera stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveði einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Stjórnvaldsákvörðun sé ákvörðun sem bindi enda á tiltekið stjórnsýslumál. Það sé eðli stjórnvaldsákvarðana að kveða endanlega á um niðurstöðu í tilteknu máli. Sú ákvörðun sem Fjármálaeftirlitið hafði tekið, og umboðsmaður Alþingis kvað á um að væri stjórnvaldsákvörðun, hafi verið ákvörðun um að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá broti gegn lögum um fjármálafyrirtæki. Þetta hafi verið endanleg og efnisleg ákvörðun Fjármálaeftirlitsins varðandi það að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá broti gegn lögum nr. 161/2001, um fjármálafyrirtæki. Fjármálaeftirlitið kveður ummæli umboðsmanns Alþingis ekkert segja um það hvort Fjármálaeftirlitinu hafi verið heimilt eða óheimilt að halda áfram rannsókn á því hvort myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í Sparisjóði B, heldur hafi umboðsmaður Alþingis kveðið á um að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá broti gegn lögum nr. 161/2001 hafi verið stjórnsýsluákvörðun og kæranleg sem slík.

 

Til áréttingar kveðst Fjármálaeftirlitið taka fram að mál þetta snúist um rannsókn samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, þ.e. hvort myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í Sparisjóði B. Komist Fjármálaeftirlitið að þeirri niðurstöðu að svo sé kveðst því vera skylt að grípa til þeirra úrræða að takmarka atkvæðisrétt sem fylgir þeim hlutum sem séu umfram leyfileg mörk. Um stjórnsýsluákvörðun sé að ræða og því sé meðferð Fjármálaeftirlitsins engan vegin sú sama og meðferð opinberra mála enda sé ólíkur tilgangur sem að sé keppt með hvoru kerfinu fyrir sig. Fjármálaeftirlitið kveðst hafa gert Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra viðvart um hugsanleg brot á ákvæðum laga um fjármálafyrirtæki og almennum hegningarlögum. Áframhald málsins á vegum Fjármálaeftirlitsins snúi að stjórnsýsluúrræðum en lúti ekki að rannsókn sem hugsanlega geti leitt til málsóknar skv. lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991 gegn tilteknum einstaklingum. Kveður Fjármálaeftirlitið ákvæði 3. mgr. 32. gr. laga nr. 19/1991 því ekki eiga hér við og lög nr. 161/2002 hafi ekki að geyma nein ákvæði um að aðila sé óskylt að svara spurningum þegar rannsókn fari fram á því hvort myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í fjármálafyrirtæki. Telur Fjármálaeftirlitið að það hefði verið ábyrgðarleysi af hálfu þess að stöðva athugun málsins á þessum tímapunkti.

 

Fjármálaeftirlitið kveður lög um meðferð opinberra mála einkum taka til mála sem handhafar ríkisvaldsins höfði til refsingar lögum samkvæmt. Hugtakið refsing vísi til annarra laga þar sem hugtakið sé síðan skilgreint nánar auk þess sem það geti einnig sætt sjálfstæðri skýringu að þjóðarétti. Tilvísunin gefi hvorki til kynna hverjar séu refsingar né hvað í þeim felist. Í V. kafla almennra hegningarlaga sé að finna ákvæði um refsitegundir, sbr. 31. gr. laganna. Kveður Fjármálaeftirlitið að í lögum um meðferð opinberra mála sé byggt á formlegu refsiréttarhugtaki sem yfirleitt miðist við hvort viðurlögin séu skilgreind í lögum eða verði felld undir þær refsitegundir sem fyrir séu í lögum. Kveður Fjármálaeftirlitið að af þessum sökum falli margar aðrar viðurlagategundir utan refsiréttarhugtaksins. Ástæða þessa sé stundum sú að löggjafinn hyggist ná markmiðum sem eru ólík refsimarkmiðum að einhverju leyti. Sem dæmi um slíkt megi nefna réttarfarssektir, þvingunarviðurlög stjórnvalda vegna vanrækslu á því að gegna lögboðinni skyldu, viðurlög við agabroti samkvæmt starfsmannalögum, gjaldákvörðun samkvæmt umferðarlögum eða álag samkvæmt skattalögum. Févíti eða dagsektir samkvæmt stjórnsýsluákvörðun teljist einnig falla utan refsiréttarhugtaksins. Sektir samkvæmt skattalögum teljist hins vegar til refsinga.

 

Fjármálaeftirlitið kveður markmið laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998, vera að stuðla að því að fjármálastarfsemi sem lögin taki til séu í samræmi við lög, reglugerðir, reglur og samþykktir sem gildi um starfsemina hverju sinni. Það sé því ljóst að löggjafinn hafi ákveðið að fela Fjármálaeftirlitinu það meginhlutverk að stuðla að öruggum og áfallalausum viðskiptum á fjármagnsmarkaði. Þar á meðal hafi Fjármálaeftirlitinu verið veitt heimild til að leggja á dagsektir eða févíti á eftirlitsskylda aðila sem virði ekki ákvarðanir þess. Stjórnvaldssektir samkvæmt 11. gr. laga nr. 87/1998 feli í sér refsikennd viðurlög, sem þó verði almennt ekki taldar til refsinga. Orðskýring ákvæðisins og forsaga þess leiði til sömu niðurstöðu. Kveður Fjármálaeftirlitið lög um meðferð opinberra mála því ekki eiga við um málsmeðferð hjá Fjármálaeftirlitinu heldur lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þá geti Fjármálaeftirlitið ekki fallist á að 70. gr. stjórnarskrárinnar sé þessu kerfi til fyrirstöðu enda styðjist það við langa hefð hér á landi og eigi sér fyrirmyndir víða erlendis. Framangreind skipan breyti hins vegar ekki því að stjórnavaldsákvarðanir af þessum toga geti verið íþyngjandi. Telur Fjármálaeftirlitið því brýnt vera að vel sé til þeirra vandað auk þess sem sérstakar sönnunarreglur og sérstök sjónarmið komi til álita.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að með lögum um fjármálafyrirtæki sé því fengið það hlutverk að taka stjórnvaldsákvarðanir sem geti verið íþyngjandi. Fjármálaeftirlitið geti t.d. synjað fjármálafyrirtækjum um starfsleyfi og afturkallað starfsleyfi fjármálafyrirtækis í heild eða að hluta. Aðilar sem hyggist eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki skulu leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrir fram. Fjármálaeftirlitið getur svipt þá heimild til að fara með virkan eignarhlut eða takmarkað atkvæðisrétt. Þá sé samruni fjármálafyrirtækis við annað fyrirtæki eða einstaka rekstrarhluta þess aðeins heimill að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins.

 

Í máli þessu kveður Fjármálaeftirlitið það liggja fyrir að jafnframt meðferð Fjármálaeftirlitsins fari fram lögreglusannsókn sem hugsanlega geti leitt til málsóknar gegn kæranda. Telur Fjármálaeftirlitið að í málum [úrskurðum] nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006 hafi kærunefnd samkvæmt lögum 87/1998 alvarlega misskilið mismunandi réttarhagsmuni sem felist í úrræðum Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum og refsiréttarákvæðum sem snúa að lögreglunni.

 

Aðgangur að gögnum

Fjármálaeftirlitið kveður að með bréfi, dags. 7. febrúar sl., hafi kæranda verið tilkynnt að fyrir eftirlitinu lægi að taka ákvörðun um að hann og tiltekinn hópur aðila, færu ekki sameiginlega með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Mótmælt er þeim staðhæfingum kæranda, sem fram koma í kæru hans, að hann hafi ítrekað óskað eftir aðgangi að gögnum. Fjármálaeftirlitið kveður það fyrst hafa verið í bréfi kæranda, dags. 10. febrúar sl., sem óskað hafi verið eftir gögnum, þ.e. eftir að kæranda hafði borist boðunarbréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. febrúar sl. Kveðst Fjármálaeftirlitið hafa svarað bréfi kæranda efnislega með bréfi dags. 24. febrúar sl. Kveður Fjármálaeftirlitið að í bréfinu sé tekið fram það álit eftirlitsins að öll efnisatriði hafi komið fram í bréfi eftirlitsins frá 7. febrúar sl., þannig að kæranda væri mögulegt að koma á framfæri upplýsingum sínum og skýringum. Hafi kæranda verið veittur frestur til 2. mars sl. til að koma að sjónarmiðum og skýringum áður en ákvörðun sú sem boðuð var gagnvart honum í bréfi eftirlitsins frá 7. febrúar yrði tekin. Fjármálaeftirlitið kveðst, í kjölfar óskar kæranda, hafa sent honum öll gögn sem eftirlitið taldi sér unnt að veita aðgang að og byggt hafi verið á í boðunarbréfi eftirlitsins, dags. 7. febrúar sl. Gögnin hafi verið svert lítillega á grundvelli 17., sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, en Fjármálaeftirlitið kveður 2. mgr. 16. gr. laganna taka bæði til 16. og 17. gr. laganna. Í þeirri málsgrein segi að ef takmörkun á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta skjals skuli veita aðila aðgang að öðru efni skjalsins. Á grundvelli mikilvægra einkahagsmuna, þ.e. fjárhagsmálefna einstaklinga sem rannsókn Fjármálaeftirlitsins beindist m.a. að, hafi umrædd gögn verið svert á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga. Einnig hafi verið byggt á 17. gr. laganna vegna annarra gagna sem Fjármálaeftirlitið byggði ákvörðun sína á, vegna hreyfinga á fjárvörslureikningum G ehf. Þar sem umrætt ákvæði geri strangar kröfur til vægis einkahagsmuna, þ.e. að þeir þurfi að vera mun ríkari en hagsmunir aðila af aðgangi, kveðst Fjármálaeftirlitið hafa beitt umræddri heimild eftir að hafa lagt sérstakt mat á vægi þeirra ólíku hagsmuna sem í húfi hafi verið, samanber sjónarmið sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 2954/2000. Fjármálaeftirlitið kveður svertun skjalanna ekki gerða til að takmarka aðgang að efnisatriðum máls heldur til að takmarka aðgang að upplýsingum um nöfn og hreyfingar á bankareikningum annarra aðila sem tengjast málinu og höfðu ekki neina efnislega þýðingu fyrir kæranda. Kveður Fjármálaeftirlitið kærunefndina geta gengið úr skugga um það, kæri hún sig um.

 

Þann 3. mars sl. kveðst Fjármálaeftirlitið hafa móttekið bréf kæranda, dags. 1. mars sl., þar sem m.a. sé mótmælt túlkun eftirlitsins á 17. gr. stjórnsýslulaga. Eftir að hafa skoðað rökstuðning kæranda og að hafðri hliðsjón af athugasemdum hans kveðst Fjármálaeftirlitið hafa tilkynnt kæranda, með bréfi dags. 16. maí sl., það álit sitt að hann væri aðili að óbeinum virkum eignarhlut sem hafi myndast í Sparisjóði B án þess að skilyrða 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 hafi verið gætt, sbr. 2. mgr. 70. gr. laganna. Þá kveðst Fjármálaeftirlitið hafa tilkynnt kæranda þá ákvörðun sína að hann ásamt tilgreindum hópi einstaklinga færi sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002.

 

Samkvæmt framangreindu telur Fjármálaeftirlitið að kærandi hafi á öllum stigum málsmeðferðarinnar getað komið athugasemdum sínum og sjónarmiðum á framfæri. Telur Fjármálaeftirlitið að jafnvel þótt fallist yrði á sjónarmið kæranda um að hann hafi ekki notið fullkomins andmælaréttar geti kærunefndin, sem leysir sjálfstætt úr málum, bætt úr skorti á andmælarétti á lægra stjórnsýslustigi og gefið kæranda kost á að koma öllum sjónarmiðum sínum á framfæri, sbr. dóma Hæstaréttar í málum nr. 37/2003 og nr. 280/2003.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að í ljósi athugasemda í úrskurðum kærunefndar nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006 um kröfur til andmælaréttar þegar um sé að ræða mjög íþyngjandi ráðstafanir vilji eftirlitið benda á dóm Hæstaréttar í málinu nr. 324/1999, er varðar stjórnarskrárvarin réttindin, þ.e. friðhelgi eignarréttar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 2807/1999. Í dómi Hæstaréttar hafi verið deilt um hvort brotið hefði verið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Um það atriði segi Hæstiréttur: „Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir, að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls, áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Andmælareglunni er þannig ætlað að tryggja, að stjórnvald taki ekki ákvörðun um rétt eða skyldu manna nema það hafi vitneskju um allar þær staðreyndir og sjónarmið, sem málsaðilar kjósa að halda til haga. Af gögnum þessa máls og forsögu þess verður að telja ljóst, að landbúnaðarráðuneytinu hafi verið fullkunnugt um öll sjónarmið Huldu heitinnar Bjarnadóttur um innlausnarkröfu aðaláfrýjanda, er skipt gátu máli, þegar innlausnin var heimiluð 25. febrúar 1997. Henni höfðu þá gefist mörg tækifæri til að kynna viðhorf sín til efnisþátta málsins, eins og rakið hefur verið, en af hennar hálfu var á stundum látið við það sitja að reyna kæruleiðir. Gagnáfrýjandi hefur ekki við flutning þessa dómsmáls getað bent á nokkur efnisatriði, er ráðuneytinu hafi ekki verið kunnug og hafi hugsanlega getað haft áhrif á ákvörðun þess um innlausnina. Það var því augljóslega óþarft að gefa Huldu Bjarnadóttur kost á því að tjá sig frekar, þegar sýnt þótti, að sáttaumleitanir gætu ekki borið árangur. Þá er jafnframt að því að gæta, að gögn málsins benda ótvírætt til þess, að aðaláfrýjandi hafi þurft á meginhluta jarðarinnar að halda til búskapar síns. Hinni umdeildu ákvörðun ráðuneytisins var því ekki áfátt að lögum.“

 

Kveður Fjármálaeftirlitið, að samkvæmt skrifum fræðimanna birtist það viðhorf í þessum dómi, að aðili verði sjálfur að bera ábyrgð á því hvort hann kjósi að nýta sér andmælarétt, þegar stjórnvald gefi honum færi á að tjá sig um mál. Þetta sé talið skynsamlegt, enda gæti annað boðið því heim að aðili léti undir höfuð leggjast að tjá sig, þegar óskað væri eftir því og síðar meir freistað þess að bera við broti á andmælarétti. Í þessum dómi sé áhersla lögð á þá staðreynd að málið hafi verið upplýst og engin gögn hafi verið fyrir hendi, sem hefðu getað breytt niðurstöðu ráðuneytisins. Dómurinn sýni vel að einn megintilgangur andmæla- og rannsóknarreglunnar sé sá að tryggja að teknar séu efnislega réttar ákvarðanir á grundvelli fullnægjandi upplýsinga. Með vísan til þessa kveður Fjármálaeftirlitið kæranda ekki hafa sýnt fram á hvaða röksemdum hann hafi ekki getað komið á framfæri, enda hafi hann almennt ekki viljað svara fyrirspurnum eftirlitsins. Þá hafi kærandi ekki heldur bent á að niðurstaða Fjármálaeftirlitsins hefði hugsanlega orðið önnur, hefði hann komið að einhverjum ótilteknum röksemdum.

 

Fjármálaeftirlitið kveður kæranda, halda því fram að frestir sem Fjármálaeftirlitið veitti honum til að svara bréfum hafi verið svo skammir að fari gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Kveður Fjármálaeftirlitið að samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skuli ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Kveðst Fjármálaeftirlitið hafa hraðað rannsókn máls þessa eins og hægt var. Málið allt hafi hins vegar einkennst af tregðu aðila, þ. á m. kæranda til að svara fyrirspurnum eftirlitsins. Kveður Fjármálaeftirlitið að skoða verði mál kæranda í því ljósi að hann hafi óskaði sérstaklega eftir afhendingu gagna, sem orðið hafi verið við þann 24. febrúar sl. Frá þeim tíma að kæranda voru send gögn málsins og komið að andmælum þann 3. mars. sl., þar til ákvörðunin hafi verið tilkynnt honum, þann 16. maí, hafi liðið samtals 46 vinnudagar. Telur Fjármálaeftirlitið þann tíma ekki fela í sér óeðlilegan drátt á málsmeðferð.

 

Lagaheimild fyrir takmörkun atkvæðisréttar

Fjármálaeftirlitið kveður að í kæru sé að finna þá lögskýringu kæranda að Fjármálaeftirlitið hafi (einungis) heimild til að takmarka atkvæðisrétt einstakra stofnfjáreigenda við 5%, að því er varði hvern þeirra fyrir sig. Í kærunni sé því síðan haldið fram að heimild til takmörkunar atkvæðisréttar gangi gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um eignarrétt.

 

Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002, ber aðilum sem hyggjast eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki að leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrirfram. Með virkum eignarhlut er átt við beina eða óbeina hlutdeild í fyrirtæki sem nemur 10% eða meira af eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti, eða aðra hlutdeild sem gerir kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi fyrirtækis, sbr. 2. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002. Þegar ákvæði um eftirlit með eigendum virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum hafi verið lögfest með lögum nr. 69/2001, kveður Fjármálaeftirlitið að í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna segi að með „óbeinni“ hlutdeild væri ekki endilega áskilið að aðili sé sjálfur eigandi hlutanna eða atkvæðisréttarins, heldur nægi að hann ráði með einhverjum öðrum hætti yfir virka eignarhlutnum. Aðili gæti t.d. öðlast slík yfirráð með því að eignast ráðandi eignarhlut í móðurfélagi ef samanlagður eignarhlutur þess og dótturfélags í viðskiptabanka er yfir þeim mörkum sem ákvarða hvað teljist virkur eignarhlutur. Að öðrum kosti væri fjárfestum hægðarleikur að dreifa eignarhaldi sínu á ýmis félög í sömu félagasamstæðunni og komast þannig hjá reglunum. Sama gildi um það þegar hlutir eru veðsettir og veðhafi fari með atkvæðisréttinn á meðan á veðsetningunni standi. Þar með eigi veðhafinn óbeint virkan eignarhlut. Að lokum segi um þetta atriði í greinargerð að undir óbeina hlutdeild falli einnig það tilvik þegar tveir eða fleiri hluthafar komi sér með formlegu eða óformlegu samkomulagi saman um samræmda beitingu samanlagðs atkvæðisréttar. Hvers konar samstilltar aðgerðir, hverju nafni sem nefnast, kunni þannig að falla undir virka eignaraðild. Telur Fjármálaeftirlitið það vera augljóst samkvæmt greinargerðinni að ýmis tilvik geti fallið undir óbeina hlutdeild og séu einungis fáein dæmi nefnd. Kveður Fjármálaeftirlitið megintilgang löggjafans vera skýran, þ.e. að einn aðili eða fleiri nái ekki að eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtækjum án samþykkis lögbærra yfirvalda með því að leyna kaupum sínum eða samstarfi, t.d. með notkun „leppa“, dótturfélaga, aflandsfélaga, sérfræðiþjónustu eða með öðrum hætti. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 69/2001 segi ennfremur að Fjármálaeftirlitinu sé ætlað að nýta rannsóknarheimildir sínar til að grafast fyrir um hvort tveir eða fleiri hluthafar hafi komið sér saman, með formlegu eða óformlegu samkomulagi, um samræmda beitingu samanlagðs atkvæðisréttar.

 

Fjármálaeftirlitið kveður ríkari kröfur vera gerðar til eftirlits með eigendum stofnfjárhluta í sparisjóðum skv. VIII. kafla laga nr. 161/2002 heldur en eigendum annarra fjármálafyrirtækja. Byggi þær kröfur m.a. á því að stofnfjáreign jafngildi ekki hlutdeild í eigin fé sparisjóðs með sama hætti og hlutafjáreign feli í sér hlutdeild í eigin fé hlutafélags, sbr. 2. mgr. 63. gr. laganna. Þá sé samkvæmt 2. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 einungis heimilt að stofna til virks eignarhlutar í sparisjóðum í tveimur tilvikum, þ.e. vegna nauðsynlegrar fjárhagslegrar endurskipulagningar eða öflun eignarhlutarins sé liður í eflingu samvinnu milli sparisjóða. Auk þess komi fram í 3. mgr. 70. gr. að einstökum stofnfjáreigendum sé aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, hvort sem yfirráð yfir atkvæðisrétti byggjast á beinni eða óbeinni hlutdeild í stofnfé sparisjóðs.

 

Fjármálaeftirlitið kveður að með lögum nr. 161/2002 hafi ákvæði um sparisjóði enn verið hert að þessu leyti. Orðalagi um atkvæðisrétt hafi verið breytt í þeim tilgangi að koma í veg fyrir að farið yrði í kringum reglur um hámark atkvæðisréttar með eignarhaldi fleiri tengdra aðila á eignarhlutum. Tekið hafi verið fram í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laganna að hugtakið óbein eignaraðild væri notað í sömu merkingu og í 2. mgr. 40. gr. frumvarpsins, nú laga nr. 161/2002. Þá hafi, í greinargerð sem fylgi frumvarpi að lögum nr. 161/2002, verið lögð sérstök áhersla á dreifða eignaraðild að sparisjóðum. Þar segi að dreifð eignaraðild að sparisjóðum hafi frá upphafi verið ein af meginstoðum sparisjóðakerfisins hér á landi. Sjái þess stað víða í gildandi löggjöf. Megi þar nefna fyrirmæli laga um að stofnfjáreigendur skuli vera minnst 30 talsins, meginregluna um að stofnfjáreigendur skuli eiga jafnan hlut nema samþykktir heimili annað og að einstökum stofnfjáreigendum sé aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði. Kveður Fjármálaeftirlitið að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 161/2002 segi einnig að af athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 87/1985, sem og athugasemdum við síðari breytingar á lagaákvæðum um sparisjóði, megi ráða að vilji löggjafans hafi ekki staðið til þess að stofnfjárbréf gengju kaupum og sölum á almennum markaði. Einnig segi að ljóst sé að grundvallarmunur sé á stofnfé í sparisjóði og hlutafé í hlutafélagi þar sem stofnfjáreign jafngildi ekki hlutdeild í eigin fé sparisjóðs með sama hætti og hlutafjáreign. Ennfremur segi að í flestum sparisjóðum sé því svo varið að stofnfé nemi einungis litlum hluta heildareiginfjár og að bróðurpartur eigin fjár sé í eigu sparisjóðsins sjálfs, og til þeirra fjármuna eigi stofnfjáreigendur ekkert tilkall. Á hinn bóginn sé ljóst að yfirráð yfir stjórn sparisjóðs veiti völd til að stjórna þessum fjármunum. Þá segi ennfremur að til viðbótar framangreindum röksemdum til stuðnings dreifðri eignaraðild að sparisjóðum sé þess að geta að samkeppnishæfni sparisjóðakerfisins sem slíks byggist ekki síst á samstarfi þar sem hinir stærri og fjársterkari sparisjóðir leggi til mestu stærðarhagkvæmnina. Yfirtaka á einum eða fleiri þessara stærri sparisjóða myndi fyrirsjáanlega leiða til þess að sparisjóðakerfið liði undir lok. Í greinargerðinni segi enn fremur að með ákvæðunum sé verið að treysta varnir sparisjóðanna gegn yfirtökuboðum með því að skerpa á meginreglunni um dreifða eignaraðild. Með vísan til þessa mótmælir Fjármálaeftirlitið því að það hafi (einungis) heimild til að takmarka atkvæðisrétt einstakra stofnfjáreigenda við 5%, að því er varðar hvern þeirra fyrir sig. Þá mótmælir Fjármálaeftirlitið þeirri málsástæðu kæranda að heimild til takmörkunar atkvæðisréttar gangi gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um eignarrétt. Fjármálaeftirlitið telur að um sé að ræða almenna takmörkun eignarréttar sem sett sé með skýru lagaboði.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að því sé ætlað að rannsaka hvort virkur eignarhlutur hafi myndast í fjármálafyrirtækjum og hafi til þess tilteknar heimildir sem nýttar hafa verið við rannsókn þess máls sem hér sé til úrlausnar. Við rannsókn á því hvort óbeinn virkur eignarhlutur hafi myndast í fjármálafyrirtæki beri eftirlitsaðila að líta hlutlægt á málavexti, samanber ákvæði VI. og VIII. kafla laga nr. 161/2002. Ljóst sé að menn geti verið sameiginlega aðilar að samkomulagi um virkan eignarhlut sem þriðji aðili stjórnar. Óyggjandi sé að leiðir aðila þessa máls liggi saman á þann hátt sem Fjármálaeftirlitið hefur byggt takmörkun atkvæðisréttar þeirra á. Fjármálaeftirlitið telur að hvers konar samstilltar aðgerðir, hverju nafni sem nefnist, falli undir [óbeinan] virkan eignarhlut. Fjármálaeftirlitið fái ekki annað séð en að lögmennirnir H og I hafi gegnt lykilhlutverki í viðskiptum með stofnfé í sparisjóðnum og kærandi hafi starfað með þeim innan veggja sparisjóðsins, eins og lesa megi í fundargerð aðalfundar sparisjóðsins frá 20. apríl 2005. Virðast viðskiptin hafa farið fram fyrir milligöngu lögmannanna og greiðslur til seljenda stofnfjár verið inntar af reikningum G ehf. Virðist sem kaupverð fyrir tvö stofnfjárbréf hafi almennt verið um 50 milljónir kr., en nafnverð bréfanna sé um 200 þúsund kr. Ekki verði hins vegar séð að tilkynntir kaupendur, utan I, hafi sjálfir reitt fram greiðslur í tengslum við kaup þeirra, a.m.k. ekki fyrr en Ríkislögreglustjóri hóf rannsókn sína hálfu ári eftir að greiðsla átti sér stað, sbr. t.d. framburði í kærum D og E til kærunefndar. Auk þess hafi fyrrum stjórnarmenn, sem neiti því að hafa selt stofnfé, fengið greiðslur af reikningum G ehf. Þá hafi greiðslur, sem nemi milljónatugum króna, verið inntar af hendi til annarra aðila sem tengist málinu og sparisjóðnum. Kveður Fjármálaeftirlitið greiðslur að fjárhæð ca. 1,65 milljarða kr. hafa verið færðar af reikningum lögmannsstofunnar til þessara aðila. Telur Fjármálaeftirlitið, með vísan til gagna og rökstuðnings í hinni kærðu ákvörðun, að myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í Sparisjóði B og að kærandi eigi aðild að honum. Á þeim grundvelli og þeirra verndarhagsmuna sem liggi að baki ákvæðum um eftirlit með eigendum virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum kveður Fjármálaeftirlitið að því hafi þótt óumflýjanlegt að grípa til þess úrræðis að takmarka atkvæðisrétt í Sparisjóði B á grundvelli 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 gagnvart þeim aðilum sem tengjast málinu, í gegnum viðskipti G ehf. Fjármálaeftirlitið mótmælir þeirri staðhæfingu kæranda, að alvarlegar villur og beinar rangfærslur sé að finna í ákvörðun eftirlitsins. Annað þeirra dæma sem kærandi bendi á varði upplýsingar frá embætti Ríkislögreglustjóra. Fjármálaeftirlitið kveðst ekki geta annað en treyst því að upplýsingar frá öðru stjórnvaldi séu réttar og gerir það þar til annað sé leitt í ljós. Hitt dæmið varði ávirðingar í kærunni um að kærandi sé á einum stað titlaður „stjórnarformaður“ í stað „stjórnarmaður“. Telur Fjármálaeftirlitið kröfu um ógildingu úrskurðarins á þessum forsendum í besta falli broslega. Telur Fjármálaeftirlitið að við vinnslu málsins hafi verið unnið samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar, sérstaklega varðandi andmælarétt kæranda. Þeirri fullyrðingu kæranda að Fjármálaeftirlitið hafi ekki lagt fram öll gögn í málinu er mótmælt. Kæranda hafi verið uppálagt að koma að sjónarmiðum sínum og gögnum meðan málið hafi verið til meðferðar hjá Fjármálaeftirlitinu. Kærandi hafi fengið aðgang að öllum gögnum sem boðunin hafi verið byggð á og Fjármálaeftirlitið taldi heimilt að veita aðgang að á grundvelli stjórnsýslulaga. Kæranda hafi verið veittur aðgangur að öllum gögnum, öðrum en þeim sem takmarka varð aðgang að, á grundvelli 17., sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Slíkt snerti í engu efnisatriði málsins eða aðkomu kæranda að því. Að lokum kveðst Fjármálaeftirlitið ítreka rökstuðning sinn sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun.

 

Áskorun til kærunefndar

Fjármálaeftirlitið kveður kæranda hafa fengið greiddar 50 milljónir króna af fjárvörslureikningi G ehf. þann 9. júní 2005. Fer Fjármálaeftirlitið fram á það við kærunefndina að hún skori á kæranda að leggja fram skattframtal sitt vegna tekna ársins 2005. Telur Fjármálaeftirlitið að framtalið ætti að leiða í ljós hvort kærandi hafi talið greiðsluna fram til skatts og þá hvers eðlis hún hafi verið, þ.e. hvort greiðslan hafi verið færð sem launatekjur eða fjármagnstekjur. Í þessu sambandi kveðst Fjármálaeftirlitið benda á, að á kærunefnd hvíli rannsóknarskylda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, þó svo Fjármálaeftirlitið telji hana ekki hafa verið í heiðri hafða í fyrri málum sem tengjast Sparisjóði B.

 

 

Niðurstaða

 

Fjármálaeftirlitið telur aðalmenn nefndarinnar vanhæfa á grundvelli 6. töluliðar 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt honum er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti en rakið er í 1. til 5. tl. 3. gr., eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Fjármálaeftirlitið gerir af þessum sökum þá kröfu að aðalmenn kærunefndar víki við meðferð þessa máls og varamenn verði kallaðir til. Fjármálaeftirlitið styður þessa kröfu sína þeim rökum að þeir einstaklingar sem skipa nefndina í þessu máli hafi einnig skipað hana í fyrri málum sem varði sömu ágreiningsefni og nú er fjallað um og að mestu sömu aðila. Af þessu megi ráða að þeir einstaklingar sem skipuðu kærunefndina í fyrri málum hafi þegar komist að niðurstöðu í því máli sem hér er til úrlausnar. Ljóst sé að þeir geti ekki litið óhlutdrægt á málavexti í því máli sem hér sé til umfjöllunar þar sem þeir hafi þeirra hagsmuna að gæta að ákvörðun í hinum fyrri málum teljist bæði lögmæt og rétt. Nefndarmenn hafi tjáð sig eindregið um málið og niðurstöðu þess þannig að ljóst sé að þeir hafi gert upp hug sinn til úrlausnarefnisins áður en þeir fengu málið til úrlausnar.

 

Af rökstuðningi Fjármálaeftirlitsins mætti ráða að nefndarmenn hefðu tjáð sig opinberlega um málið. Svo er að sjálfsögðu ekki öndvert við það sem segja má um forsvarsmann fjármálaeftirlitsins. Þannig er haft eftir forstjóra Fjármálaeftirlitsins í Morgunblaðinu 17. ágúst sl. að niðurstaða nefndarinnar varðandi stofnfjáreigendur Sparisjóðs B sé “illa rökstudd” og úrskurðir nefndarinnar beri keim af því að búið sé að ákveða að leggja kærunefndina niður og þetta séu því fjörbrot nefndarinnar. Nefndarmenn hafa hins vegar ekkert tjáð sig um mál þessi opinberlega og hafa því engra hagsmuna að gæta við úrlausn þeirra. Nefndarmenn hafa þannig ekki á neinn hátt samsamað sig fyrri niðurstöðum í málinu, t.d. með vörn fyrir þær í fjölmiðlum, þannig að líta mætti þannig á að gagnstæð niðurstaða í málinu gæti talist þeim til álitshnekkis. Á hinn bóginn er ljóst að við úrskurði sína er nefndinni almennt skylt að gæta jafnræðis, þannig að séu mál sambærileg í lagalegu tilliti skuli þau sæta sams konar úrlausn.

 

Af hálfu Fjármálaeftirlitsins eru gerðar miklar kröfur til sjálfstæðis nefndarinnar sem virðist mega skilja svo að líta eigi til lagareglna um sérstakt hæfi dómara við mat á hæfi nefndarmanna. Ekki hefur verið litið svo á í stjórnsýslurétti að starfsmaður væri vanhæfur til meðferðar máls sökum þess eins að það hefði áður komið til kasta hans í sama starfi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 865/1993. Aðrar vanhæfisástæður þyrftu að liggja fyrir. Ekki hefur verið sýnt fram á það af hálfu Fjármálaeftirlitsins að um þær sé að ræða að því er aðalmenn nefndarinnar varðar. Í nefndu áliti minnir umboðsmaður á að yfirleitt teljist héraðsdómari ekki vanhæfur til meðferðar máls, þó hann hafi áður dæmt annað mál á hendur sama aðila, þar sem reynt hefur á sömu eða sambærilegar málsástæður, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar H 1958:466. Þá vill nefndin ennfremur minna á nýlegan dóm Hæstaréttar í málinu nr. 231/2006 þar sem þær forsendur héraðsdómara eru staðfestar í Hæstarétti, að niðurstaða dómara í einu máli, hvort sem hún byggðist á mati á sönnunargildi framburðar eða túlkun laga, ylli því ekki að hann væri vanhæfur til að dæma annað mál þar sem reyndi á mat á framburði sömu vitna og ákærðra manna eða túlkun á ákvæðum sömu laga.

 

Með vísan til framangreinds er þeirri kröfu Fjármálaeftirlitsins, að aðalmenn kærunefndar víki við meðferð þessa mál og varamenn verði kallaðir til, hafnað.

 

Kærandi er stofnfjáreigandi í Sparisjóði B. Með dreifibréfi, dags. 24. júní 2005, sendi Fjármálaeftirlitið spurningar til allra stofnfjáreigenda í sparisjóðnum, m.a. varðandi meinta aðild að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins 20. apríl 2005 og samkomulagi um sölu stofnfjár í sparisjóðnum. Með bréfi, dags. 7. febrúar 2006, óskaði Fjármálaeftirlitið eftir skýringum eða sjónarmiðum kæranda varðandi þá fyrirætlan að taka ákvörðun um að hann og tilgreindur hópur einstaklinga færu ekki saman með meira en 5% atkvæðisréttar í sparisjóðnum.

 

Tæpum tveimur mánuðum fyrr, eða 13. desember 2005, hafði stjórn Fjármálaeftirlitsins tekið ákvörðun um að greina Ríkislögreglustjóra formlega frá efnisþáttum athugunar eftirlitsins á virkum eignarhlut stofnfjáreigenda Sparisjóðs B og meintum lagabrotum í því sambandi, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þessi ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins var síðan tilkynnt Ríkislögreglustjóra með bréfi, dags. 16. desember 2005, þar sem fram koma grunsemdir Fjármálaeftirlitsins um brot gegn 40. gr., sbr. 2. og 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Fram hefur komið í málinu að Ríkislögreglustjóri hóf rannsókn í málinu sem stendur enn að því er best er vitað.

 

Í fyrrnefndu bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. febrúar 2006, kemur fram að kærandi mun hafa svarað eftirlitinu í framhaldi af dreifibréfi þess með bréfi sem barst eftirlitinu 30. júní 2005 og ennfremur að kærandi hafi svarað eftirlitinu þann 31. ágúst 2005 eftir frekari fyrirspurnir þess í bréfi dags. 26. ágúst 2005. Í títtnefndu bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. febrúar 2006, er í löngu máli gerð grein fyrir almennum athugunum eftirlitsins á hinum meinta virka eignarhlut í Sparisjóði B. Kemur þar m.a. fram að Fjármálaeftirlitið hefur með dómsúrskurði aflað upplýsinga um hreyfingar á bankareikningum nafngreindrar lögmannsstofu hér í borg, en að sögn eftirlitsins sýna þessar færslur greiðslur til velflestra seljenda stofnfjárbréfa í sparisjóðnum. Hvorki eru þessir seljendur nafngreindir né eru lögð fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins yfirlit yfir þessar hreyfingar á bankareikningum nefndrar lögmannsstofu. Þá nefnir Fjármálaeftirlitið að samkvæmt upplýsingum þess verði ekki annað séð en að greiðslur upp á a.m.k. 1,65 milljarða króna hafi verið færðar á bankareikninga seljenda stofnfjár og annarra aðila sem málinu tengjast, þar á meðal bankareikning kæranda. Yfirlit yfir meintan bankareikning kæranda er þó ekki lagt fram í málinu af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Þá hefur Fjármálaeftirlitið það eftir ónafngreindum seljanda stofnfjár að hann, seljandinn, hafi verið aðili að formlegu samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi Sparisjóðs B þann 20. apríl 2005. Þá lýsir Fjármálaeftirlitið upplýsingum sem það kveðst hafa frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra hafðar eftir ónafngreindum aðilum. Engin ytri gögn eru þessu til staðfestingar.

 

Í svari kæranda, dags. 10. febrúar 2006, við bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. febrúar 2006, bendir umboðsmaður kæranda á að kærandi hafi óskað eftir því hann yrði skipaður verjandi hans vegna opinberrar rannsóknar Ríkislögreglustjóra vegna meints, virks eignarhluta kæranda í Sparisjóði B, en vegna þeirrar rannsóknar hafi hann réttarstöðu sakbornings. Mótmælti lögmaður kæranda fyrirætlun Fjármálaeftirlitsins að takmarka atkvæðisrétt kæranda jafnframt því sem hann lýsti því að þau gögn sem ákvörðunin byggðist á hefðu ekki verið kynnt kæranda né honum veittur nægur tími til andmæla. Þessu bréfi lögmanns kæranda svaraði Fjármálaeftirlitið með bréfi dags. 24. febrúar 2006. Er þar tekið fram að öll efnisatriði málsins hafi komið fram í bréfi Fjármálaeftirlitsins dags. 7. febrúar 2006. Með bréfinu fylgdu þau gögn sem Fjármálaeftirlitið taldi sér unnt að veita aðgang að og byggt var á í fyrrnefndu bréfi frá 7. febrúar 2006. Vegna annarra atriða sem vikið sé að í bréfinu vísast til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Í framhaldi af þessu tók Fjármálaeftirlitið þá ákvörðun þann 16. maí 2006 að takmarka atkvæðisrétt kæranda í Sparisjóði B þannig að kærandi ásamt tilgreindum fimm aðilum öðrum fari ekki sameiginlega með meira en 5% atkvæðisréttar í sparisjóðnum. Er ákvörðun Fjármálaeftirlitsins byggð á 10 atriðum. Í 8 atriðum af þessum 10 kemur fram:

1. Að einn seljandi stofnfjár hafi upplýst um að hafa verið aðili að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins, það hafi tengst sölu stofnfjár og að stjórnarformaður sparisjóðsins hafi átt hlut að máli.

2. Viðskipti með stofnfé hafi farið fram fyrirmilligöngu lögmannanna H og I og aðilar hafi greint frá því að þeir hafi komið fram fyrir hönd ónafngreinds fjársterks aðila.

3. Greiðslur til seljenda stofnfjár hafi verið inntar af hendi af reikningum G ehf.

4. Aðili hafi staðfest að félag tengt honum hafi lagt lánsfé til lögmannsstofu H vegna viðskipta með stofnfé.

5. Upphaflegir seljendur stofnfjár hafi fengið greiðslur nokkru áður en að stjórn afgreiddi framsalsbeiðnir og í tilteknum tilvikum verði ekki séð samræmi milli greiðslna til seljenda og þess sem virðist hafa verið greitt fyrir stofnfé.

6. Atvik máls bendi til vitneskju eða aðkomu einstakra fyrrverandi stjórnarmanna að málinu.

7. Mikil leynd hafi hvílt yfir viðskiptunum og aðilar neitað að veita Fjármálaeftirlitinu fullnægjandi upplýsingar og sami lögmaður sem verið hefur lögmaður sparisjóðsins hafi komið fram sem málsvari allflestra seljenda og kaupenda gagnvart Fjármálaeftirlitinu.

8. Aðilar sem upphaflega keyptu stofnfjárbréf hafi nú óskað eftir framsölum til aðila sem hafa nokkuð áður lagt fram fjármuni á reikninga lögmannsstofunnar.

 

Ekki verður séð að þessar upplýsingar snerti kæranda með beinum hætti. Verður ekki séð hvernig ákvörðun stjórnsýsluaðila verði byggð á slíkum sögusögnum sem ekki er einu sinni sýnt fram á að fjalli um kæranda, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga.

 

Hin 2 atriðin eru þessi:

9. H virðist a.m.k. þegar í byrjun september 2005 hafa haft forræði á sölu a.m.k. 68 stofnfjárbréfa eða um 72% stofnfjár og verði ekki annað séð en hlutir kæranda hafi verið þar á meðal.

10. Kærandi hafi fengið verulegar greiðslur af reikningi G ehf.

 

Byggir Fjármálaeftirlitið, í ákvörðun sinni, á því að kærandi hafi fengið greiðslur að fjárhæð 50 milljónir króna af fjárvörslureikningi áðurgreindrar lögmannsstofu sem sýni að hann hafi þegar ráðstafað stofnfjárhlut sínum. Vísar Fjármálaeftirlitið til upplýsinga um að kærandi hafi þann 9. júní 2005 fengið greiðslur að fjárhæð 50 milljónir króna af fjárvörslureikningi lögmannsstofunnar. Fullyrðir Fjármálaeftirlitið að með hliðsjón af atvikum máls verði ekki annað séð en að kærandi kunni þegar að hafa ráðstafað stofnfjárhlutum sínum. Þá kveðst Fjármálaeftirlitið hafa fengið upplýsingar frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra þess efnis að kærandi hafi stofnað þann bankareikning sem meintar greiðslur til hans hafi borist inn á og hafi hann hreyft við þeim greiðslum sem þar um ræðir. Hvorki eru þessar upplýsingar studdar gögnum frá Ríkislögreglustjóra né er því nánar lýst hvernig lögreglan komst að þessari niðurstöðu. Fer fullyrðing þessi í bága við gögn málsins þ.e. bréf Landsbanka Íslands hf. til Ríkislögreglustjóra, dags. 15. mars 2006, þar sem segir að G ehf. hafi haft milligöngu um stofnun reikningsins og að einkabankaþjónusta Landsbankans hafi haft umsjón með stofnun reikningsins að fyrirmælum lögmannsstofunnar.

 

Yfirlit yfir nefndan fjárvörslureikning hefur ekki verið lagt fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Í bréfi eftirlitsins til kærunefndarinnar, dags. 1. september sl., er ítrekað að 50 milljónir króna hafi verið færðar af fjárvörslureikningi G ehf. á reikning í nafni kæranda. Gögn um þetta liggi fyrir og séu kærunefndinni aðgengileg nú sem endranær óski hún eftir þeim gögnum. Í bréfi kærunefndarinnar til Fjármálaeftirlitsins, dags. 26. júlí sl., var þess óskað að með umsögn Fjármáleftirlitsins fylgdu öll málsgögn sem hin kærða ákvörðun byggðist á.

Í bréfi sínu til Fjármálaeftirlitsins dags. 26. ágúst 2005 ítrekar kærandi að hann hafi ekki selt bréf sín í sparisjóðnum.

 

Ákvörðun Fjármáleftirlitsins í máli kæranda er stjórnsýsluákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, enda felur hún í sér ákvörðun um íþyngjandi skerðingu á atkvæðisrétti kæranda sem fylgir stofnfjáreign hans í Sparisjóði B. Það hvíldi á Fjármálaeftirlitinu að sýna fram á það með óyggjandi hætti að kærandi hefði gerst aðili að virkum eignarhlut með öðrum stofnfjáraðilum.

 

Eins og að framan er lýst ákvað stjórn Fjármálaeftirlitsins að tilkynna Ríkislögreglustjóra um meint brot stofnfjáreigenda, þ.á m. kæranda, gegn m.a. 40. gr., sbr. 2. og 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, en á þessum lagaákvæðum byggði Fjármálaeftirlitið hina kærðu ákvörðun sína frá 16. maí 2006. Hóf Ríkislögreglustjóri opinbera rannsókn í málinu og var kærandi, samkvæmt upplýsingum umboðsmanns kæranda, yfirheyrður með réttarstöðu sakbornings hjá lögreglu. Þessari rannsókn Ríkislögreglustjóra mun enn ekki lokið.

 

Samkvæmt 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi ber Fjármálaeftirlitinu, ef brot eru alvarleg og hinn eftirlitsskyldi aðili hefur að mati Fjármálaeftirlitsins með refsiverðum hætti gerst brotlegur við lög að greina Ríkislögreglustjóra frá þeim. Fjármálaeftirlitinu er þannig falið samkvæmt lögum að kanna og leggja mat á hvort atvik í tilteknu máli séu með þeim hætti að ákveðin lögmælt skilyrði séu fyrir hendi til að tilkynna öðru stjórnvaldi um atvikið.

 

Þann 13. desember 2005 ákvað stjórn Fjármálaeftirlitsins að greina Ríkislögreglustjóra formlega frá máli stofnfjáreigenda í Sparisjóði B sem Fjármálaeftirlitið hafði haft til athugunar vegna stofnunar meints virks eignarhlutar nafngreindra stofnfjáreigenda og frá efnisþáttum þess og meintum lagabrotum í því sambandi. Var þessi ákvörðun tilkynnt Ríkislögreglustjóra með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. desember 2005.

 

Með þessu verður að telja að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi tekið af sinni hálfu endanlega og efnislega ákvörðun í þessum málum, samanber álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3309/2001. Þar voru atvik með svipuðum hætti og í máli þessu þ.e. að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafði tekið ákvörðun um að vísa máli til Ríkislögreglustjóra. Segir í áliti umboðsmanns að sé stjórnvaldi með lögum falið að kanna og leggja mat á hvort atvik í tilteknu máli séu með þeim hætti að ákveðin lögmæt skilyrði séu fyrir hendi til að tilkynna öðru stjórnvaldi um atvikið er fyrrnefnda stjórnvaldið að taka af sinni hálfu endanlega og efnislega ákvörðun í málinu. Það verður því að telja að Fjármálaeftirlitið hafi eftir 16. desember 2005 brostið vald til þess að fjalla um mál kæranda sem frá þeim tíma var til meðferðar hjá öðru stjórnvaldi, þ.e. Ríkislögreglustjóra.

 

Niðurstaða þessi er í samræmi við niðurstöðu kærunefndarinnar í málunum nr. 2, 5, 6 og 7/2006.

 

Með hliðsjón af framangreindu er ljóst að Fjármálaeftirlitið hefur ekki sýnt fram á það með hvaða hætti, hvenær, hvernig eða með hverjum kærandi á að hafa myndað virkan eignarhlut í Sparisjóði B. Þá eru verulegir annarkar á málsmeðferð, sem varða m.a. við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga auk þess sem Fjármálaeftirlitinu er óheimil meðferð málsins meðan það er til meðferðar hjá öðru stjórnvaldi. Verður af þessum sökum ekki komist hjá því að ómerkja úrskurð Fjármálaeftirlitsins.

 

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist sökum anna nefndarmanna.

 

 

Úrskurðarorð:

 

Hin kærða ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. maí 2006, er felld úr gildi.

 

 

Örn Höskuldsson

Garðar Valdimarsson                                                              Kristján Jóhannsson

 

 

 

Úrskurður nr. 10/2006

10.10.2006

Kærunefnd skv. lögum um opinbert

eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998

 

 

Ár 2006, mánudaginn 9. október, kom kærunefnd samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 saman að Lágmúla 7, Reykjavík. Mættir voru Örn Höskuldsson hrl., formaður, Garðar Valdimarsson hrl. og löggiltur endurskoðandi og Kristján Jóhannsson lektor.

 

Fyrir var tekið:

 

Kærumál nr. 10/2006, kæra Jónasar Þórs Guðmundssonar hdl. f.h. L, dags. 25. júlí 2006, vegna ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. maí 2006, þess efnis að L ásamt sex öðrum tilgreindum einstaklingum fari sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðaréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

 

Á málið var lagður svofelldur

 

 

Úrskurður

 

Með bréfi dags. 25. júlí 2006, mótteknu af kærunefndinni þann sama dag, kærði Jónas Þór Guðmundsson hdl. f.h. L ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. maí 2006, þess efnis að L ásamt A, C, D, E, F og K fari sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002.

 

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 16. maí 2006 um að kærandi tilheyri framangreindum hópi manna og um takmörkun á atkvæðisrétti hans.

 

Fjármálaeftirlitið krefst þess að ákvörðunin verði staðfest. Þá er þess krafist að aðalmenn kærunefndarinnar víki sæti við meðferð málsins og að varamenn verði kallaðir til.

 

Kærunefndin óskaði, þann 26. júlí sl., eftir greinargerð Fjármálaeftirlitsins um kæruna og barst hún þann 11. ágúst. Þann 14. ágúst var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og bárust þær 28. ágúst. Þann dag var Fjármálaeftirlitinu gefinn kostur á að koma að athugasemdum og bárust þær kærunefndinni þann 1. september. Þann 4. september voru þær sendar kæranda til upplýsinga.

 

 

Málavextir

 

Í kjölfar umfjöllunar í fjölmiðlum í júnímánuði 2005 um umfangsmikil viðskipti með stofnfjárbréf í Sparisjóði B hóf Fjármálaeftirlitið rannsókn á því hvort stofnast hefði virkur eignarhlutur með stofnfé í sparisjóðnum. Í bréfi, dags. 24. júní 2005, beindi Fjármálaeftirlitið tilteknum spurningum að kæranda, samkvæmt heimild í 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Svaraði kærandi erindi Fjármálaeftirlitsins með tölvupósti þann 30. júní s.á., þar sem hann gerði grein fyrir aðkomu sinni að stjórn sparisjóðsins. Svaraði hann neitandi fyrirspurnum Fjármálaeftirlitsins um að hafa verið aðili að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins þann 20. apríl 2005 og um sölu stofnfjárhluta sinna í sparisjóðnum. Fjármálaeftirlitið beindi frekari spurningum til kæranda með bréfi, dags. 25. ágúst 2005, þar sem kemur m.a. fram að á fundi stofnfjáreigenda þann 21. júlí 2005 hafi komið fram í máli fyrrverandi stjórnarformanns að tveir tilteknir stofnfjáraðilar hefðu komið að máli við hann í maí 2005 og greint honum frá því að þeir hefðu fengið tilboð í stofnfjárhlut hvors þeirra um sig að fjárhæð 50. millj. kr. og hefði kærandi staðið að tilboðinu en jafnframt sagt að kaupandi yrði ekki gefinn upp og bent viðkomandi á að leita til I lögmanns sem skyldi ganga frá kaupunum. Ennfremur hafi Fjármálaeftirlitinu verið greint frá því að kaupandi í þessu tilviki hafi verið tilgreindur í Luxemburg. Í svarbréfi kæranda, dags. 26. ágúst, sem barst eftirlitinu þann 1. september, mótmælti hann m.a. sem rangri framangreindri fullyrðingu fyrrverandi stjórnarformanns sparisjóðsins. Upplýsingar varðandi kaupanda í Luxemburg kvaðst kærandi ekkert vita um. Kvaðst kærandi ekki hafa staðið fyrir tilboðum í stofnfjárhluti í Sparisjóði B og tók ennfremur fram að hann hafi ekki selt stofnfjárhluti sína.

 

Fjármálaeftirlitið taldi að ekki hefði verið farið eftir 40. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki í viðskiptum með stofnfjárhluti sparisjóðsins. Í 40. gr. kemur fram að aðilar sem hyggjast eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki skuli leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrirfram. Samþykkis þess skuli ennfremur aflað þegar einstaklingur eða lögaðili eykur svo við eignarhlut sinn að bein eða óbein hlutdeild hans í eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti fer yfir 20, 33 eða 50% eða nemur svo stórum hluta að fjármálafyrirtæki verði talið dótturfyrirtæki hans. Í 2. mgr. 40. gr. kemur fram að með virkum eignarhlut sé átt við beina eða óbeina hlutdeild í fyrirtæki sem nemi 10% eða meira af eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti, eða aðra hlutdeild sem geri kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi fyrirtækis.

 

Þann 28. nóvember 2005 voru, að kröfu Fjármálaeftirlitsins, kveðnir upp úrskurðir í Héraðsdómi Reykjavíkur þess efnis að Landsbanka Íslands hf., Kaupþingi banka hf., Íslandsbanka hf. og SPRON væri skylt, með vísan til 2. og 4. mgr. 9. gr., sbr. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, 58. gr., 2. og 8. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki og IX. og X. kafla laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála, að láta Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar og ljósrit af öllum gögnum í vörslu þeirra varðandi hreyfingar á bankareikningum G ehf., að fjárhæð 5 milljónir króna eða hærri frá 1. apríl 2005.

 

Þann 16. desember 2005 barst Ríkislögreglustjóra tilkynning Fjármálaeftirlitsins skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, dagsett sama dag, þar sem fram kemur að Fjármálaeftirlitið hafi um nokkurra mánaða skeið haft til athugunar málefni Sparisjóðs B og sé athugun eftirlitsins enn ólokið. Í tilkynningunni kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi haft til skoðunar hvort virkur eignarhlutur hafi myndast í sparisjóðnum í andstöðu við 40. gr., sbr. 2. og 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Þá leiki grunur á að tilteknir aðilar hafi veitt eftirlitinu rangar upplýsingar, sem sé refsivert skv. 2. mgr. 111. gr. laga nr. 161/2002.

 

Í bréfi sem Fjármálaeftirlitið ritaði kæranda þann 7. febrúar 2006 kemur m.a. fram að athugun Fjármálaeftirlitsins hafi leitt í ljós að óbeinn virkur eignarhlutur virtist vera til staðar í Sparisjóði B fyrir tilstilli lögmanna, tiltekinna ónafngreindra kaupenda stofnfjár í sparisjóðnum og tiltekinna ónafngreindra stofnfjáraðila. Samkvæmt upplýsingum sem Fjármálaeftirlitið aflaði á grundvelli áðurnefndra dómsúrskurða hafi komið í ljós að þann 9. júní 2005 hafi 50 milljónir króna verið lagðar inn á reikning í nafni kæranda af fjárvörslureikningi G ehf. Með hliðsjón af atvikum máls verði ekki verið annað séð en að kærandi kunni þegar hafa ráðstafað stofnfjárhlutum sínum. Væri ekki um greiðslur að ræða fyrir sölu stofnfjár, þar sem framsalsbeiðnir hafi enn ekki verið lagðar fram, vakni spurningar um tilgang umræddra greiðslna. Þá hafi Fjármálaeftirlitið fengið þær upplýsingar frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra að kærandi hafi greint frá því að hann kannaðist ekki við þann bankareikning sem umræddar greiðslur bárust inn á, en eftir frekari athugun lögreglu hafi hinsvegar komið í ljós að kærandi hafi sjálfur stofnað bankareikninginn og hreyft við innstæðunni. Í bréfinu er fullyrt að Fjármálaeftirlitið hafi í höndum skjalfestar upplýsingar um að lögmaðurinn H hafi í september 2005 boðið ónafngreindum sparisjóði til kaups a.m.k. 34 stofnfjárhluti. Teldi Fjármálaeftirlitið að ótvírætt hafi verið um að ræða 68 stofnfjárbréf (en heildarfjöldi stofnfjárbréfa í Sparisjóði B telur 93 bréf) eða 72% stofnfjár, miðað við að 2 bréf teljist einn hlutur, og hafi hvert stofnfjárbréf verið verðlagt á 45 milljónir króna í tilboðinu. Hafi fulltrúar hins ónefnda sparisjóðs ekki fengið að vita hverjir væru eigendur umræddra hluta, en Fjármálaeftirlitið teldi að ekki yrði annað séð en að hlutir kæranda hafi verið þar á meðal. Þá er tekið fram að Fjármálaeftirlitið hafi um það upplýsingar að viðskipti með stofnfé í Sparisjóði B hafi farið fram fyrir milligöngu lögmannanna H og I. Þeir hafi gegnt lykilhlutverki í viðskiptum með stofnfé í sparisjóðnum og komið fram fyrir hönd ónafngreindra fjársterkra aðila. Greiðslur til seljenda stofnfjár hafi verið inntar af hendi af reikningum G ehf., sem tengist öðru félagi, J ehf., en báðir fyrrgreindir lögmenn séu í stjórn þess félags, ásamt E, en sá síðast nefndi sé sameigandi H að G ehf. Þá var kæranda greint frá því að frá 29. júní til 5. ágúst 2005 hafi stjórn Sparisjóðs B tilkynnt Fjármálaeftirlitinu að hún hafi samþykkt framsalsbeiðnir frá 22 seljendum stofnfjárbréfa með 48 stofnfjárbréf til 17 einstaklinga. Samkvæmt upplýsingum Fjármálaeftirlitsins verði ekki annað séð en að greiðslur sem nemi a.m.k. 1,65 milljörðum króna hafi verði færðar á bankareikninga seljenda stofnfjár og annarra aðila, sem málinu tengjast, þ.m.t. kæranda. Fjármálaeftirlitið fengi ekki annað séð en að kærandi, ásamt öðrum nafngreindum einstaklingum, væri aðili að óbeinum virkum eignarhlut sem hafi myndast í Sparisjóði B án þess að skilyrða 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 hafi verið gætt, sbr. 2. mgr. 70. gr. laganna. Með vísan til alls framangreinds var kæranda tilkynnt að Fjármálaeftirlitið myndi taka ákvörðun um að kærandi ásamt nánar tilgreindum hópi aðila færu sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í sparisjóðnum, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Var kæranda veittur frestur til 13. febrúar 2006 til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og skýringum áður en tekin yrði ákvörðun í málinu. Sérstaklega var skorað á kæranda að gera fullnægjandi grein fyrir greiðslum þeim sem hann hafi fengið af reikningum lögmannsstofunnar, studdum sannanlegum gögnum.

 

Þann 10. febrúar 2006 svarar lögmaður kæranda framangreindu bréfi. Af bréfinu má ráða að kærandi hafi verið yfirheyrður af starfsmönnum Ríkislögreglustjóra, en ekki kemur fram hvenær yfirheyrslan átti sér stað. Í bréfinu kemur fram að kærandi hafi óskað eftir því að honum yrði skipaður verjandi við rannsókn Efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjóra á meintum brotum á lögum um fjármálafyrirtæki og eftir atvikum almennum hegningarlögum. Kærandi hefur lagt fram bréf Héraðsdóms Reykjaness, dags. 14. febrúar 2006, þar sem Jónas Þór Guðmundsson hdl. var skipaður verjandi kæranda við rannsókn Ríkislögreglustjóra á ætluðu broti hans gegn lögum nr. 161/2002 og almennum hegningarlögum. Í svarbréfi kæranda segir að Fjármálaeftirlitið hafi sjálft vísað máli varðandi viðskipti og meint viðskipti stofnfjáreigenda með stofnfjárhluti í Sparisjóði B til Efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjóra til opinberrar rannsóknar og hafi kærandi stöðu sakbornings við þá rannsókn, sem sé ekki lokið. Ekki hafi verið gefin út ákæra á hendur kæranda, né hafi hann verið sakfelldur fyrir meintar sakir og séu sakargiftir með öllu ósannaðar. Þar sem kærandi hafi stöðu sakbornings við lögreglurannsóknina sé honum óskylt að tjá sig um sakargiftir við hana. Sakargiftirnar varði sömu atriði og Fjármálaeftirlitið virtist ætla að leggja til grundvallar sem forsendur við ákvörðun þá sem boðuð hafi verið í bréfinu frá 7. febrúar. Það samrýmdist ekki rannsókn Ríkislögreglustjóra, og stöðu kæranda sem sakbornings við hana, að Fjármálaeftirlitið krefði hann á sama tíma um svör við sömu atriðum og sættu lögreglurannsókn og hygðist síðan leggja þau, eða eftir atvikum vöntun þeirra, til grundvallar ákvörðun um takmörkun á atkvæðisrétti kæranda í Sparisjóði B. Slíkt væri andstætt öllum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um réttláta, faglega og löglega málsmeðferð, m.a. um rannsókn máls, rökstuðning stjórnsýsluákvörðunar og meðalhóf. Kærandi teldi því Fjármálaeftirlitið ekki uppfylla lagaskilyrði til að taka hina boðuðu ákvörðun. Þá teldi kærandi það andstætt lögum um fjármálafyrirtæki, lögum um meðferð opinberra mála og grundvallarreglum um réttláta málsmeðferð að meint brot hans sættu rannsókn samtímis hjá Fjármálaeftirlitinu og Ríkislögreglustjóra. Kærandi teldi stjórnsýsluhætti og málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins eins og þeir kæmu fram í bréfinu frá 7. febrúar, fela í sér óvírætt brot á andmæla- og upplýsingarétti hans. Hann hafi engin gögn fengið að sjá hjá Ríkislögreglustjóra varðandi rannsókn málsins, né fengið aðgang að gögnum þess hjá Fjármálaeftirlitinu. Kærandi hafi því ekki getað kynnt sér eða tekið sjálfstæða afstöðu til þeirra ávirðinga sem á hann séu bornar. Setti kærandi fram þá kröfu að Fjármálaeftirlitið afhenti honum tafarlaust ljósrit af skjölum stjórnsýslumálsins. Þá taldi kærandi þann frest sem Fjármálaeftirlitið veitti honum til að svara bréfinu frá 7. febrúar svo stuttan að fari án nokkurs vafa gegn reglum stjórnsýsluréttar um andmælarétt, enda ákvörðunin íþyngjandi. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins væri vísað til órökstuddra staðhæfinga varðandi viðskipti og meint viðskipti stofnfjáreigenda með stofnfjárhluti í Sparisjóði B, meint ummæli ónafngreindra manna, ímyndaða huglæga afstöðu nafngreindra og ónafngreindra manna og framburð ónafngreindra manna við skýrslutökur hjá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra við rannsókn sömu sakargifta, svo og til fleiri atriða sem ógerningur væri að festa hendur á og kærandi hefði engar upplýsingar eða gögn um. Af þessum atriðum væru síðan dregnar ályktanir og settar fram ávirðingar og ásakanir um meint lögbrot og aðild, m.a. kæranda, að óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B. Þar sem kæranda hafi hvorki verið kynnt nein gögn né getað nýtt andmælarétt sinn gæti hann ekki tekið rökstudda afstöðu til óljósra og órökstuddra staðhæfinga Fjármálaeftirlitsins, eins og þær væru settar fram í bréfinu frá 7. febrúar. Þá mótmælti kærandi því sem órökstuddu að hann væri eða hafi verið aðili að meintum óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B, eða væri eða hafi verið kunnugt um að slíkur hlutur væri eða hafi verið til staðar. Þá er því mótmælt að efnislegar forsendur og/eða lagaskilyrði séu fyrir hendi til að takmarka beitingu á atkvæðisrétti kæranda með þeim hætti sem boðað væri. Jafnvel þótt svo væri, stæðist slík meint heimild til takmörkunar ekki ákvæði stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu um vernd eignarréttarins. Með vísan til alls framangreinds taldi kærandi sér óskylt að svara efnislega þeim ásökunum sem væri að finna í bréfi Fjármálaeftirlitsins, þar sem hann hefði hvorki forsendur til þess né hafi átt þess kost að gæta andmælaréttar síns. Fjármálaeftirlitinu væri skylt að virða grundvallarreglur íslensks réttar um réttláta og löglega málsmeðferð, þ. á m. reglur stjórnsýsluréttar um rannsókn, rökstuðning og efni stjórnsýsluákvarðana, en kærandi teldi hvorki vera fyrir hendi efnislegar forsendur né lagaskilyrði til að takmarka beitingu á atkvæðisrétti hans með þeim hætti sem Fjármálaeftirlitið hefði boðað.

 

Með bréfi til lögmanns kæranda, dags. 24. febrúar 2006, tilkynnti Fjármálaeftirlitið að öll efnisatriði málsins hefðu komið fram í bréfi eftirlitsins frá 7. febrúar sl., þannig að kæranda væri mögulegt að koma á framfæri upplýsingum sínum og skýringum. Þeirri fullyrðingu kæranda er mótmælt að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins væri ekki studd öðru en framburði einhverra manna. Með bréfinu fylgdu gögn sem Fjármálaeftirlitið taldi sér unnt að veita aðgang að og byggt er á í bréfinu frá 7. febrúar, þ.e. upplýsingar um að fyrir hendi hafi verið samkomulag um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi Sparisjóðs B, upplýsingar um að H hafi annast framsalsbeiðnir, upplýsingar um að H hafi boðið tilteknum ónafngreindum sparisjóði stofnfjárhluti í Sparisjóði B til kaups og upplýsingar um að H og I hafi annast milligöngu vegna fyrirhugaðra viðskipta og framsalsbeiðna. Ítrekaði Fjármálaeftirlitið áskorun sína til kæranda um að gera fullnægjandi grein fyrir þeim greiðslum sem hann hafi fengið af reikningum lögmannsstofunnar. Var kæranda veittur svarfrestur til 2. mars 2006, áður en ákvörðun sú sem boðuð var gagnvart honum í bréfi eftirlitsins frá 7. febrúar yrði tekin. Vegna annarra atriða sem vikið væri að í bréfi Fjármálaeftirlitsins var vísað til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Þann 2. mars 2006 svaraði lögmaður kæranda framangreindu bréfi Fjármálaeftirlitsins. Kvað hann hafa verið átt við þau skjöl sem Fjármálaeftirlitið sendi. Strikað hafi verið yfir nöfn aðila og í sumum tilvikum einnig dagsetningar. Því væri ógerningur að átta sig á tengslum skjalanna við boðaða ákvörðun Fjármálaeftirlitsins gagnvart kæranda. Að svo miklu leyti sem þó yrði ráðið í samhengi málatilbúnaðar Fjármálaeftirlitsins af skjölunum, yrði hvað sem öðru liði, ekki séð að þau snertu eða tengdust kæranda með nokkrum hætti. Í skjölunum kæmi ekkert fram sem tengdi hann við hinar meintu sakir. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins væri tekið fram að meðfylgjandi gögn væru eingöngu þau gögn sem Fjármálaeftirlitið teldi unnt að veita aðgang að. Varðandi önnur gögn væri vísað til 17. gr. stjórnsýslulaga, en kærandi fengi ekki séð hvers vegna aðgangur hans að gögnum málsins væri takmarkaður. Taldi kærandi tilvísun Fjármálaeftirlitsins til 17. gr. stjórnsýslulaga órökstudda og liti svo á að Fjármálaeftirlitið virti að vettugi upplýsinga- og andmælarétt kæranda. Ítrekaði kærandi kröfu sína um aðgang að öllum skjölum málsins og áréttaði fyrri mótmæli sín, sem sett voru fram í bréfi til Fjármálaeftirlitsins þann 10. febrúar 2006.

 

Með bréfi Ríkislögreglustjóra til lögmanns kæranda, dags. 15. mars 2006, kemur fram að í skýrslutöku af kæranda, þann 3. mars sl., hefði verið bókuð sú krafa lögmanns hans að rannsakaðar yrðu þær staðhæfingar sem fram kæmu í bréfi Landsbanka Íslands hf., dags. 5. janúar 2006, til Ríkislögreglustjóra, varðandi stofnun bankareiknings nr. 0101-xx-xxxxxx, en umræddur reikningur væri í nafni kæranda. Í bréfi Landsbanka Íslands hf., til Ríkislögreglustjóra, dags. 15. mars 2006, kæmi fram að G ehf. hafði milligöngu um stofnun umrædds reiknings kæranda og að Einkabankaþjónusta Landsbankans hefði haft umsjón með stofnun reikningsins, að fyrirmælum lögmannsstofunnar.

 

Með bréfi, dags. 16. maí 2006, tilkynnti Fjármálaeftirlitið kæranda þá niðurstöðu sína að hann væri aðili að óbeinum virkum eignarhlut sem myndast hefði í Sparisjóði B án þess að skilyrða 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 hefði verið gætt, skv. 2. mgr. 70. gr. laganna. Fengi Fjármálaeftirlitið ekki annað séð en að atvik máls bentu til þess að stofnast hefði til óbeins virks eignarhlutar kæranda og átta annarra nafngreindra einstaklinga með sameiginlegum og samstilltum aðgerðum og yfirráðum sem virtust miða að því að stjórna sparisjóðnum og/eða koma honum í hendur á öðrum aðilum m.a. með það að markmiði að hagnast á áframsölu stofnfjár. Niðurstaðan byggðist meðal annars á því að ónafngreindur seljandi stofnfjár hefði upplýst að hafa verið aðili að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins. Það hafi tengst sölu stofnfjár og að stjórnarformaður sparisjóðsins, þ.e. kærandi, o.fl. hafi átt hlut að máli. Viðskipti með stofnfé hefðu farið fram fyrir milligöngu lögmannanna H og I og ónafngreindir aðilar hafi greint frá því að þeir hafi komið fram fyrir hönd ónafngreinds fjársterks aðila. Virtist sem H hafi a.m.k. þegar í byrjun september 2005 haft forræði á sölu a.m.k. 68 stofnfjárbréfa eða 72% stofnfjár og yrði ekki annað séð en að hlutir kæranda hafi verið þar á meðal. Greiðslur til seljenda stofnfjár hafi verið færðar af reikningum G ehf. Kærandi hafi fengið verulegar greiðslur af reikningi G ehf. Ónafngreindur aðili hafi staðfest að félag tengt honum hefði lagt til lánsfjármagn til lögmannsstofu H vegna viðskipta með stofnfé. Upphaflegir seljendur stofnfjár hefðu fengið greiðslur nokkru áður en stjórn afgreiddi framsalsbeiðnir og í tilteknum tilvikum yrði ekki séð samræmi á milli greiðslna til seljanda og þess sem virðist hafa verið greitt fyrir stofnfjárbréf. Atvik máls bentu til vitneskju eða aðkomu einstakra fyrrverandi stjórnarmanna að málinu. Mikil leynd hafi hvílt yfir viðskiptunum og aðilar neitað að veita Fjármálaeftirlitinu fullnægjandi upplýsingar og sami lögmaður, Þ hrl., sem er lögmaður sparisjóðsins, hafi komið fram sem málsvari allflestra seljenda og kaupenda gagnvart Fjármálaeftirlitinu. Aðilar sem upphaflega keyptu stofnfjárbréf hafi nú óskað eftir framsölum til aðila sem hafi nokkru áður lagt fram fjármuni á reikninga lögmannsstofunnar. Var kæranda tilkynnt að með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 20. febrúar sl., hafi þeim A, C, D, E og F verið kynnt sú ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að þeir færu sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Þá var kæranda tilkynnt að Fjármálaeftirlitið hefði nú tekið þá ákvörðun að kærandi og K tilheyrðu þessum hópi manna. Það væri ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að kærandi ásamt öllum framangreindum aðilum færu sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Framangreind ákvörðun varð grundvöllur kærumáls þessa.

 

 

Málsástæður kæranda

 

Kærandi mótmælir sem röngum og ósönnuðum öllum fullyrðingum, ályktunum og málsástæðum Fjármálaeftirlitsins sem hin kærða ákvörðun er byggð á. Telur kærandi að ekkert nýtt hafi komið fram í hinni kærðu ákvörðun, sé litið til fyrri bréfa Fjármálaeftirlitsins til kæranda vegna málsins. Þrátt fyrir bréfleg mótmæli og andsvör kæranda hafi Fjármálaeftirlitið tekið hina kærðu ákvörðun. Til stuðnings kröfu sinni um að felld verði úr gildi ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um takmörkun atkvæðisréttar kæranda í Sparisjóði B kveðst kærandi að öðru leyti byggja á eftirfarandi málsástæðum og lagarökum.

 

Kærandi kveður það koma á óvart að Fjármálaeftirlitið skuli taka stjórnvaldsákvörðun er lúti að viðskiptum og meintum viðskiptum stofnfjáreigenda með stofnfjárhluti í Sparisjóði B, eftir að hafa sjálft vísað máli þar að lútandi til opinberrar rannsóknar hjá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra, þann 16. desember 2005, en áður en þeirri lögreglurannsókn sé lokið. Kveðst kærandi hafa fengið stöðu sakbornings við þá rannsókn. Telur kærandi að meðferð málsins sé ekki lengur á forræði Fjármálaeftirlitsins, sem hafi brostið vald til að taka hina kærðu ákvörðun. Kærandi telur það vera andstætt lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998, lögum um meðferð opinberra mála nr. 19/1991 og grundvallarreglum íslensks stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar um réttláta, sanngjarna og óvilhalla málsmeðferð að mál kæranda, vegna sömu meintu brota, sé til meðferðar, rannsóknar og ákvörðunar um saksókn og/eða beitingu stjórnsýsluviðurlaga, á sama tíma bæði hjá Fjármálaeftirlitinu og Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra. Telur kærandi að þegar af þessari ástæðu beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, enda hafi hvorki verið fyrir hendi lagaheimildir né lagaskilyrði til handa Fjármálaeftirlitinu til töku ákvörðunarinnar.

 

Kærandi kveður opinbera rannsókn Efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjóra ekki vera lokið. Ákærur hafi ekki verið gefnar út, né kærandi verið sakfelldur fyrir meintar sakir. Telur kærandi sakargiftirnar því vera með öllu ósannaðar. Kærandi kveðst hafa stöðu sakbornings við hina opinberu rannsókn Ríkislögreglustjóra. Honum sé ekki skylt að tjá sig um sakargiftirnar við þá rannsókn, sbr. 3. mgr. 32. gr. laga um meðferð opinberra mála. Kæranda virðast sakargiftirnar lúta að meintum brotum á 40., 70. og 111. gr. laga um fjármálafyrirtæki, og eftir atvikum 146. gr. almennra hegningarlaga, þ.e. meinta ranga upplýsingagjöf og meinta þátttöku í eða meinta vitneskju um meintan óbeinan virkan eignarhlut í Sparisjóði B. Kveður kærandi sakargiftirnar varða sömu atriði og Fjármálaeftirlitið leggi til grundvallar sem forsendur við hina kærðu ákvörðun um að takmarka atkvæðisrétt kæranda í Sparisjóði B. Kærandi telur það ekki samrýmast framangreindri rannsókn Ríkislögreglustjóra og stöðu sinni sem sakbornings við hana, að á sama tíma og lögreglurannsókn fari fram krefji Fjármálaeftirlitið hann um svör við sömu atriðum og sæti lögreglurannsókn að beiðni eftirlitsins og leggi síðan svörin, eða eftir atvikum vöntun þeirra, til grundvallar ákvörðun af sinni hálfu um takmörkun á atkvæðisrétti hans í Sparisjóði B, þ.e. áður en niðurstaða rannsóknar og eftir atvikum saksóknar liggi fyrir. Kærandi telur það augljóst að stjórnvald geti ekki sjálft sett fram ávirðingar, sem hafi ekki verið rökstuddar eða sannaðar, vísað þeim síðan til lögreglurannsóknar, og á sama tíma lagt mat á og/eða tekið ákvörðun um takmörkun á atkvæðisrétti manns á grundvelli hinna sömu órökstuddu og ósönnuðu staðhæfinga, sem lögregla hefur ekki lokið rannsókn á. Kveður kærandi slíkt vera andstætt öllum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um réttláta, faglega og löglega málsmeðferð, m.a. um rannsókn máls og rökstuðning stjórnsýsluákvörðunar, svo og eftir atvikum meðalhóf, sbr. einkum 10., 22. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Í því sambandi kveður kærandi að takmörkun á atkvæðisrétti í sparisjóði feli í sér beitingu stjórnsýsluviðurlaga og veigamikla takmörkun á eignarrétti manna. Kærandi telur framangreinda annmarka á hinni kærðu ákvörðun svo verulega, að fella beri hana úr gildi.

 

Kærandi telur að málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins við töku hinnar kærðu ákvörðunar, hafi falið í sér ótvírætt brot á andmæla- og upplýsingarétti hans, sbr. 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi kveðst ekki hafa fengið aðgang að öllum gögnum málsins hjá Fjármálaeftirlitinu, þrátt fyrir ítrekaðar kröfur þar um. Virðist kæranda sem Fjármáleftirlitið hafi eingöngu afhent honum lítinn hluta skjala málsins. Þá hafi verið átt við þau skjöl, sem Fjármálaeftirlitið hafi þó látið í té. Strikað hafi verið yfir nöfn aðila og í sumum tilvikum einnig dagsetningar. Kveður kærandi ógerlegt að átta sig á tengslum skjalanna við ákvörðun Fjármálaeftirlitsins gagnvart sér. Að svo miklu leyti sem þó verði ráðið í samhengi málatilbúnaðar Fjármálaeftirlitsins af skjölunum, fái kærandi ekki séð að þau snerti eða tengist honum með neinum hætti, ekkert komi fram í skjölum þessum, sem tengi hann við hinar meintu sakir. Kveður kærandi að í bréfi Fjármálaeftirlitsins til hans sé tekið fram að meðfylgjandi því séu eingöngu þau gögn, sem Fjármálaeftirlitið telji sér unnt að veita aðgang að. Varðandi önnur gögn vísi Fjármálaeftirlitið til 17. gr. stjórnsýslulaga. Kveður kærandi þá tilvísun ekki studda neinum frekari rökum af hálfu Fjármálaeftirlitsins og engar frekari skýringar sé að finna í hinni kærðu ákvörðun að öðru leyti en því, að þar segi að "mjög ríkir einkahagsmunir [hafi staðið] frekari upplýsingagjöf í vegi". Kærandi kveðst vefengja þetta og fái ekki séð hvers vegna Fjármálaeftirlitið treysti sér ekki til þess að veita honum aðgang að öllum gögnum málsins. Þá telur kærandi tilvísun Fjármálaeftirlitsins til 17. gr. stjórnsýslulaga ekki nægilega rökstudda. Kærandi kveðst því líta svo á, að Fjármálaeftirlitið hafi virt að vettugi upplýsinga- og andmælarétt hans. Hann hafi því ekki, með fullnægjandi hætti, getað kynnt sér eða tekið afstöðu til þeirra óljósu og órökstuddu ávirðinga, sem á hann séu bornar, eins og þær séu settar fram í hinni kærðu ákvörðun og fyrri bréfum Fjármálaeftirlitsins, og þannig nýtt andmælarétt sinn. Kærandi kveðst síðast hafa sett fram kröfu um að fá afhent öll skjöl málsins í bréfi til Fjármálaeftirlitsins, dags. 2. mars 2006, en þeirri kröfu hafi ekki verið svarað af hálfu eftirlitsins. Með vísan til framangreinds telur kærandi að hin kærða ákvörðun sé haldin svo verulegum annmörkum að fella beri hana úr gildi.

 

Kærandi kveður þá fresti, sem Fjármálaeftirlitið hafi veitt honum til að svara fyrri bréfum varðandi málið svo knappa, að þeir fari án nokkurs vafa gegn reglum stjórnsýsluréttar um andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærandi að þar sem ákvörðun sú sem tekin hafi verið sé íþyngjandi, sé framangreind málsmeðferð haldin verulegum annmörkum og beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Kærandi kveður að í málavaxtalýsingu og forsendum Fjármálaeftirlitsins í hinni kærðu ákvörðun sé að finna alvarlegar villur og beinar rangfærslur. Kveður kærandi að fyrir utan hina ósönnuðu og órökstuddu „vinnutilgátu” Fjármálaeftirlitsins í heild sinni um meinta ranga upplýsingagjöf kæranda og meinta þátttöku hans í eða meinta vitneskju um meintan óbeinan virkan eignarhlut í Sparisjóði B, sem kærandi mótmælir eindregið, séu einstök atriði beinlínis röng. Til dæmis megi nefna að kærandi hefur neitað að hafa selt stofnfjárbréf sín, sbr. svarbréf hans til Fjármálaeftirlitsins, dags. 30. júní og 26. ágúst 2005, þótt greiðsla af fjárvörslureikningi G ehf. að fjárhæð kr. 50.000.000 hafi verið lögð inn á bankareikning í hans nafni þann 9. júní 2005. Kveður kærandi að fullyrt sé í hinni kærðu ákvörðun að Fjármálaeftirlitið hafi fengið upplýsingar frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra þess efnis, að kærandi hafi greint frá því að hann hafi ekki kannast við þann bankareikning, sem greiðslur bárust á. Síðan segir orðrétt: „... eftir frekari athugun lögreglu hefur hins vegar komið í ljós að þér stofnuðuð sjálfir bankareikninginn ...”. Kveður kærandi þessa fullyrðingu vera ranga, sbr. bréf Ríkislögreglustjóra til lögmanns hans, dags. 15. mars 2006, þar kveður kærandi það koma skýrt fram að það hafi verið G ehf. sem stofnaði reikninginn. Þá kveður kærandi að í hinni kærðu ákvörðun sé ranglega fullyrt að hann hafi verið "stjórnarformaður" Sparisjóðs B. Hann kveðst hafa setið í stjórn sparisjóðsins, en aldrei sem stjórnarformaður. Kærandi kveðst ekki lengur sitja í stjórn sparisjóðsins. Með vísan til framangreinds telur kærandi hina kærðu ákvörðun byggða á röngum forsendum og háða verulegum annmörkum að öllu leyti. Telur kærandi því að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Kærandi kveður að í hinni kærðu ákvörðun og fyrri bréfum Fjármálaeftirlitsins til hans, sé vísað til órökstuddra staðhæfinga af hálfu eftirlitsins varðandi viðskipti og meint viðskipti stofnfjáreigenda með stofnfjárhluti í Sparisjóði B, meint ummæli ónafngreindra manna, ímyndaða huglæga afstöðu nafngreindra og ónafngreindra manna og framburð ónafngreindra manna við skýrslutökur hjá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra við rannsókn sömu sakargifta og rannsókn Fjármálaeftirlitsins hafi snúið að, svo og til fleiri atriða sem ógerningur sé að festa hendur á og kærandi hafi engar upplýsingar eða gögn um. Kveður kærandi að af þessum atriðum séu síðan dregnar ályktanir og settar fram ávirðingar og ásakanir um meint lögbrot og aðild, þ. á m. kæranda, að meintum óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B. Kveður kærandi aðild sína að meintum óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B vera með öllu ósannaða.

 

Kærandi mótmælir því sem órökstuddu og ósönnuðu að hann hafi gerst brotlegur við lög um fjármálafyrirtæki eða almenn hegningarlög. Kærandi telur meðferð sína á stofnfjárhlutum sínum að öllu leyti í samræmi við lög og samþykktir Sparisjóðs B. Kærandi mótmælir því sem órökstuddu og ósönnuðu að hann sé eða hafi verið aðili að meintum óbeinum virkum eignarhlut í Sparisjóði B, eða sé eða hafi verið kunnugt um að slíkur hlutur sé eða hafi verið til staðar. Kærandi mótmælir því ennfremur sem ósönnuðu að meintur virkur eignarhlutur í Sparisjóði B hafi yfirleitt myndast, hvort heldur með eða án meintrar þátttöku eða meintrar vitneskju kæranda. Telur kærandi engin gögn liggja fyrir sem sýni fram á hið gagnstæða. Kærandi mótmælir því sem órökstuddu og ósönnuðu að hann sé aðili að „sameiginlegum og samstilltum aðgerðum og yfirráðum sem virðast miða að því að stjórna sparisjóðnum og/eða koma honum í hendur á öðrum aðilum m.a. með það að markmiði að hagnast á áframsölu stofnfjár”, eins og staðhæft sé í hinni kærðu ákvörðun. Kærandi kveður gagnstæðar ályktanir Fjármálaeftirlitsins byggjast á óstaðfestum sögusögnum og hreinum getsökum, svo sem áður hafi verið rakið. Kærandi mótmælir því sem órökstuddu og ósönnuðu að hann hafi gefið rangar eða villandi upplýsingar. Kveður hann gagnstæðar ályktanir Fjármálaeftirlitsins ekki studdar viðhlítandi gögnum. Kærandi mótmælir því að hvort heldur efnislegar forsendur eða lagaskilyrði séu fyrir hendi til að takmarka beitingu á atkvæðisrétti hans í Sparisjóði B með þeim hætti sem Fjármálaeftirlitið geri í hinni kærðu ákvörðun. Telur kærandi að Fjármálaeftirlitinu sé skylt að virða grundvallarreglur íslensks réttar um réttláta og löglega málsmeðferð, þ. á m. reglur stjórnsýsluréttar um rannsókn, rökstuðning og efni stjórnvaldsákvarðana. Kærandi telur framangreindra annmarka verulegra og því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Til stuðnings kröfu sinni kveðst kærandi ennfremur byggja á því, að hvorki ákvæði laga um fjármálafyrirtæki né laga um eftirlit með fjármálastarfsemi heimili Fjármálaeftirlitinu að takmarka beitingu atkvæðisréttar í Sparisjóði B með þeim hætti, sem gert hafi verið í hinni kærðu ákvörðun. Telur kærandi að ekki verði séð af orðalagi 3. mgr. 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki, sem hin kærða ákvörðun sé reist á, að löggjafinn hafi fært Fjármálaeftirlitinu heimildir til að takmarka atkvæðisrétt hóps manna sameiginlega við 5%, fari þeir hver um sig með atkvæði sitt. Kveður kærandi að í ákvæðinu segi orðrétt: „... er einstökum stofnfjáreigendum aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, hvort sem yfirráð yfir atkvæðisrétti byggjast á beinni eða óbeinni hlutdeild í stofnfé sparisjóðs.” Telur kærandi að í þessu orðalagi felist í mesta lagi heimild fyrir Fjármálaeftirlitið, að öðrum skilyrðum uppfylltum (sem kærandi mótmælir að séu fyrir hendi), til að takmarka atkvæðisrétt einstakra stofnfjáreigenda við 5%, að því er varðar hvern þeirra fyrir sig. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Til stuðnings kröfu sinni kveðst kærandi og byggja á því, að jafnvel þótt talið yrði að ákvæði laga um fjármálafyrirtæki eða laga um eftirlit með fjármálastarfsemi heimiluðu Fjármálaeftirlitinu að takmarka beitingu atkvæðisréttar í Sparisjóði B með þeim hætti, sem gert hafi verið í hinni kærðu ákvörðun, sbr. einkum 3. mgr. 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki, þá standist slík meint heimild til takmörkunar ekki ákvæði 72. gr. Stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. stjórnskipunarlög nr. 97/1995, og 1. gr. viðauka nr. I við Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, 25/1998 og 128/2003, um vernd eignarréttarins. Telur kærandi að hin kærða ákvörðun feli í sér beitingu stjórnsýsluviðurlaga og veigamikla takmörkun á eignarrétti hans. Telur kærandi að ákvæði 3. mgr. 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki gangi alltof langt í þessu efni, ef talið yrði að skilja bæri ákvæðið á þann hátt, sem Fjármálaeftirlitið geri. Telur kærandi skilyrðum Stjórnarskrár og Mannréttindasáttmála Evrópu fyrir takmörkun sé því ekki fullnægt. Beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Að öðru leyti kveðst kærandi vísa til fyrri svara sinna til Fjármálaeftirlitsins.

 

Að lokum vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar skv. lögum nr. 87/1998, sem kveðinn hafi verið upp þann 5. júlí 2006 í máli nr. 2/2006, en í því máli kveður kærandi vera fjallað um kæru A, þess sama og atkvæðisréttur kæranda sé m.a. takmarkaður með. Kærandi byggir á því að nefndur úrskurður hafi fordæmisgildi í máli sínu. Að breyttum breytanda og með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum í kærumáli þessu, byggir kærandi einnig á þeim málsástæðum og lagarökum, sem rakin eru í úrskurðinum og A reisti málatilbúnað sinn á. Telur kærandi að málsástæður og lagarök A í tilvitnuðum úrskurði eigi einnig við í þessu kærumáli, að teknu tilliti til þess sem að framan hafi verið rakið.

 

 

Málsástæður Fjármálaeftirlitsins

 

Formkrafa Fjármálaeftirlitsins

Fjármálaeftirlitið gerir þá kröfu að Örn Höskuldsson, Garðar Valdimarsson og Kristján Jóhannsson víki sæti við meðferð þessa máls. Telur Fjármálaeftirlitið aðalmenn kærunefndarinnar vanhæfa á grundvelli 6. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt því ákvæðis sé nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef fyrir hendi eru aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að af athugasemdum við 3. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 37/1993, verði ráðið að í stjórnsýslurétti sé komið í veg fyrir að óhlutdrægir [hlutdrægir] starfsmenn fari með mál með því að útiloka þá frá meðferð máls hafi þeir hagsmuna að gæta af úrlausn þess og hætta sé talin á því að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á úrlausn málsins. Fræðimenn telji meginregluna vera þá að gerð sé krafa um að hægt sé að staðreyna hlutrænt séð tilvist þeirra hagsmuna sem haldið er fram að valdi vanhæfi. Kveður Fjármálaeftirlitið að í úrskurðum nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006 hafi kærunefnd skv. lögum nr. 87/1998 komist að þeirri niðurstöðu að þar sem Fjármálaeftirlitið hafi í samræmi við skyldur sínar greint embætti Ríkislögreglustjóra frá refsiverðu broti gegn lögum um fjármálafyrirtæki og almennum hegningarlögum hafi eftirlitinu eftir 16. desember 2005 brostið vald til þess að fjalla um mál tengt myndun virks eignarhlutar í Sparisjóði B. Kveður Fjármálaeftirlitið nefndina líta svo á að með því að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá brotinu hafi endanleg og efnisleg ákvörðun verið tekin í málinu. Til stuðnings niðurstöðunni vísi kærunefndin til álits umboðsmanns Alþingis, nr. 3309/2001. Kveður Fjármálaeftirlitið enga efnislega umfjöllun um álit umboðsmanns Alþingis sé að finna í málum [úrskurðum] kærunefndarinnar né skírskotun til þess hvar eða hvernig kærunefnd telji að umboðsmaður Alþingis komist að þessari niðurstöðu.

 

Fjármálaeftirlitið kveður kæru þá, sem hér sé til umfjöllunar, sprottna af sömu rót og kærur í málum nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006. Með bréfi dags. 20. febrúar sl. hafi Fjármálaeftirlitið tekið þá ákvörðun að kærendur í málum nr. 2/2006, 5/2006 og 6/2006 væru aðilar að óbeinum virkum eignarhlut sem myndast hefði í Sparisjóði B án þess að skilyrða 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 hafi verið gætt, sbr. 2. mgr. 70. gr. laganna. Með bréfi dags. 16. maí sl. hafi Fjármálaeftirlitið tekið þá ákvörðun að kærandi í því máli sem hér sé til úrlausnar, sem og kærandi í máli nr. 7/2006, væru einnig aðilar að hinum óbeina virka eignarhlut. Kveður Fjármálaeftirlitið kærunefndina í öllum þessum málum hafa verið skipaða aðalmönnum hennar, þeim Erni Höskuldssyni, Garðari Valdimarssyni og Kristjáni Jóhannssyni. Telur Fjármálaeftirlitið að af þessu megi ráða að þeir einstaklingar sem skipuðu kærunefndina í framangreindum málum hafi þegar komist að niðurstöðu í því máli sem hér sé til úrlausnar. Telur Fjármálaeftirlitið að þeir geti ljóslega ekki litið óhlutdrægt á málavexti í því máli sem hér sé til úrlausnar þar sem þeir hafi þeirra hagsmuna að gæta að ákvörðun [úrskurðir] í framangreindum málum teljist bæði lögmætir og réttir. Fjármálaeftirlitið telur nefndarmenn hafa tjáð sig eindregið um málið og niðurstöðu þess þannig að ljóst sé að þeir hafi gert upp hug sinn til úrlausnarefnisins áður en þeir hafi fengið málið til úrlausnar. Kveður Fjármálaeftirlitið fræðimenn telja að við mat á því hvort þessi vanhæfisástæða geti komið til álita verði að líta til tegundar stjórnvalds og lögbundinna starfsskyldna þess. Prófessor Dr. Páll Hreinsson telji helst koma til greina að beita þessari vanhæfisástæðu um starfsmenn þeirra stjórnvalda sem telja megi sjálfstæð og óháð, s.s. kærunefndir og úrskurðarnefndir, sem skeri úr ágreiningi tveggja eða fleiri aðila með ólíka hagsmuni og hafa ekki frumkvæði að því að mál komi til afgreiðslu hjá þeim. Þetta séu þau stjórnvöld sem hafi hvað líkasta stöðu og dómstólar. Kveður Fjármálaeftirlitið að þegar lög mæli svo fyrir að stjórnvald skuli vera sjálfstætt felist í því það sem talinn hafi verið sá lágmarkskjarni í sjálfstæði dómstóla skv. 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Fræðimenn telji að almennt virðist hægt að slá því föstu að slík lagaákvæði kalli á strangari hæfiskröfur til starfsmanna slíkra stjórnvalda varðandi öll þau tengsl sem vegið geta að sjálfstæði þeirra. Fjármálaeftirlitið kveðst því gera þá formkröfu að þeir nefndarmenn sem kváðu upp úrskurði í málum nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006 víki við meðferð þessa máls og að varamenn verði kallaðir til.

 

Aðkoma kæranda

Fjármálaeftirlitið kveður kæranda halda því fram að það sé órökstutt og ósannað að kærandi sé eða hafi verið aðili að óbeinum virkum eignarhlut sem myndast hafi í Sparisjóði B. Einnig segi í kærunni að það sé ósannað að óbeinn virkur eignarhlutur hafi myndast í sparisjóðnum. Þessu mótmælir Fjármálaeftirlitið sem röngu. Telur Fjármálaeftirlitið vera ljóst hvernig stofnaðist til hins óbeina virka eignarhlutar og hvernig kærandi sé aðili að honum. Þann 19. apríl 2005 hafi lögmennirnir I hrl. og H hrl. átt fund með starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins. Hafi lögmennirnir farið fram á rannsókn á undirbúningi aðalfundar Sparisjóðs B sem boðað hafði verið til 20. apríl 2005. Hafi m.a. komið fram að lögmennirnir væru fulltrúar meirihluta stofnfjáreigenda í sparisjóðnum, sem hygðust skipa stjórn sparisjóðsins. Taldi Fjármálaeftirlitið ekki forsendur til aðgerða.

 

Í kjölfar umfjöllunar í fjölmiðlum í júnímánuði 2005 um umfangsmikil viðskipti með stofnfjárbréf í Sparisjóði B kveðst Fjármálaeftirlitið, með dreifibréfi dags. 24. júní 2005, hafa beint tilteknum spurningum að öllum stofnfjáreigendum í Sparisjóði B, sbr. heimild í 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002. Af þeim svörum sem hafi borist upplýstu níu aðilar að þeir hefðu selt stofnfjárhluti sína en öðrum spurningum eftirlitsins var svarað neitandi utan eins aðila sem veitti frekari upplýsingar. Kveður Fjármálaeftirlitið þann aðila hafa samþykkt tilboð í stofnfjáreign sína í sparisjóðnum en að kröfu kaupanda hafi viðkomandi ekki fengið samninginn í hendur eða afrit hans þegar hann var undirritaður og hafi enn ekki fengið hann. Þá hafi komið fram að lögmenn hafi annast milligöngu um viðskiptin. Eftir frekari spurningar til aðilans kveður Fjármálaeftirlitið hafa komið í ljós að I hrl. og H hrl. hafi annast milligöngu um viðskiptin. Kveður Fjármálaeftirlitið greiðslu á bankareikning aðilans að fjárhæð 50 milljónir kr. hafa borist frá G ehf., sem Fjármálaeftirlitið kveður vera í eigu H og E. Þessir aðilar tengist I í gegnum félagið J hf. þar sem I, H og E séu stjórnarmenn. Síðarnefnda félagið hafi sama heimilisfang og G ehf. Kveður Fjármálaeftirlitið þann aðila, sem veitti eftirlitinu frekari upplýsingar, hafa sagt að lögmennirnir hafi gert honum grein fyrir því að ýmsir aðrir hafi gert sambærilegan samning en hann hefði hins vegar engin áþreifanleg gögn þar að lútandi undir höndum. Einnig hafi komið fram að umræddur aðili hafi verið aðili að formlegu samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi Sparisjóðs B 20. apríl 2005 og að samkomulagið hafi tengst sölu á stofnfé í sparisjóðnum. Kveður Fjármálaeftirlitið að í svarbréfum stofnfjáreigenda hafi í fimm tilvikum ýmist I og/eða H eða G ehf. verið nefndir sem milligönguaðilar um viðskipti með stofnfjárhlutabréf og að greiðslur hefðu borist frá G ehf. Þá hafi stjórn Sparisjóðs B upplýst að H hafi annast framsalsbeiðnir fyrir fjóra seljendur. Í sumum þessara tilvika virðist sem seljendum hafi verið kunnugt um hver væri kaupandi stofnfjárbréfa þeirra en ekki í öðrum tilvikum. Kveður Fjármálaeftirlitið að í einu tilviki til viðbótar hafi kaupandi nefnt að lögmenn hafi haft milligöngu um kaup sín á stofnfjárbréfum. Aðrir aðilar sem Fjármálaeftirlitið hafi beint fyrirspurnum til, þ.m.t. bæði seljendur og kaupendur stofnfjárhluta, hafi neitað að upplýsa hverjir hafi haft milligöngu um viðskipti þeirra. Kveður Fjármálaeftirlitið kaupendur stofnfjárhluta jafnframt hafa neitað að veita upplýsingar um lánsfjármögnun vegna kaupanna. Meðal kaupenda stofnfjárbréfa hafi verið I og E.

 

Auk þess sem spurningum hafi verið beint að stofnfjáreigendum, seljendum og kaupendum stofnfjár og lögmönnum, kveðst Fjármálaeftirlitið hafa fengið upplýsingar um hreyfingar á bankareikningum G ehf. á grundvelli dómsúrskurða. Þar komi m.a. fram að O S.A. Lux, dótturfélag P hf., hafi lagt sem svarar rúmlega 1.922 milljónum króna inn á reikning lögmannanna. Kveður Fjármálaeftirlitið þessa fjármuni, sem samkvæmt upplýsingum frá P hf. voru lánveiting, hafi síðan verið notaðir til að greiða a.m.k. 22 stofnfjáreigendum í Sparisjóði B 45-50 milljónir króna hverjum, auk stjórnarmanna, þ. á m. kæranda, og fleirum er málinu tengjast.

 

Fjármálaeftirlitið kveður að í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2001 segi að aðilar sem hyggist eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki skuli leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrirfram. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segi að með virkum eignarhlut sé átt við beina eða óbeina hlutdeild í fyrirtæki sem nemur 10% eða meira af eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti, eða aðra hlutdeild sem gerir kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi fyrirtækis. Í sambandi við virka eignarhluta í sparisjóðum verði að líta til 70. greinar laganna. Í 2. málsgrein segi að þegar framsal stofnfjárhlutar, eða aukning stofnfjár, leiði til þess að einstakur stofnfjáraðili, eða stofnfjáreigandi og aðili sem hann er í nánum tengslum við í skilningi 2. mgr. 18. gr., eignist eða fari með virkan eignarhluta í sparisjóðnum í skilningi laga þessara, skuli sparisjóðsstjórn ekki samþykkja framsalið nema að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins og að fullnægðu öðru hvoru tilgreindra skilyrða. Fjármálaeftirlitið kveður hvorugt þeirra skilyrða eiga við í þessu máli. Í 3. málsgrein greinarinnar segi síðan að stofnfjáreigendur skuli eiga jafnan atkvæðisrétt nema öðruvísi sé ákveðið í samþykktum sparisjóðs. Þó sé einstökum stofnfjáreigendum aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, hvort sem yfirráð yfir atkvæðisrétti byggist á beinni eða óbeinni hlutdeild í stofnfé sparisjóðs.

 

Varðandi það hvort stofnast hafi til virks eignarhlutar kveður Fjármálaeftirlitið að samkvæmt framangreindu liggi fyrir í máli þessu að einn af eldri eigendum stofnfjár í Sparisjóði B hafi verið aðili að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins þann 20. apríl 2005. Samkomulagið hafi falist í því að kjósa tiltekna einstaklinga í stjórn Sparisjóðs B gegn uppkaupum á stofnfénu á verulegu yfirverði.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að af fundargerð aðalfundar sparisjóðsins sem fram hafi farið 20. apríl 2005 megi lesa að K hafi óskað eftir því við upphaf fundarins að þeir H og I fengju að sitja hann sem áheyrnarfulltrúar. Það hafi verið samþykkt. Í fundargerð komi einnig fram að K hafi gert tillögu um að I yrði kosinn fundarstjóri, en fundurinn hafnað henni. Þegar kom að kosningu stjórnar hafi risið deilur um fyrirkomulag kosningarinnar. Hafi K talið að viðhafa skyldi óhlutbundna kosningu. Fundarstjóri hafi óskað eftir að fá að ræða við K meðan hlé yrði gert á fundinum. Það komi fram í fundargerð að þeir H og I hafi fundað með K og fundarstjóra. Eftir að fundurinn hafi ákveðið að kjósa skyldi um tvo lista hafi verið gengið til atkvæða. K hafi lagt fram annan listann. Niðurstaða kosningar hafi verið sú að listi K fékk eitt atkvæði umfram hinn listann og voru einstaklingar á honum því álitnir rétt kjörnir stjórnarmenn. Stofnfjáreigendur sem kosnir voru í stjórn Sparisjóðs B á þessum fundi hafi, auk kæranda, verið þeir K, R, F og A.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að af upplýsingum um hreyfingar á bankareikningum G ehf. megi ráða, að eftir að hin nýja stjórn tók við völdum í sparisjóðnum hafi stórfelld uppkaup stofnfjárbréfa í sparisjóðnum hafist. Af svarbréfum við fyrirspurnum Fjármálaeftirlitsins til fyrrum stofnfjáreigenda megi ráða að viðskipti með stofnfé hafi farið fram fyrir milligöngu lögmannanna H og I. Telur Fjármálaeftirlitið vera ljóst að uppkaup á stofnfjárbréfum í sparisjóðnum hafi farið fram fyrir milligöngu þeirra sömu lögmanna og mættu með K á aðalfund sparisjóðsins sem fram fór 20. apríl 2005. Telur Fjármálaeftirlitið af þessu það einnig vera ljóst að fjárvörslureikningur G ehf. hafi verið miðpunktur uppkaupa stofnfjárbréfa í Sparisjóði B á verulegu yfirverði. Kveður Fjármálaeftirlitið að af upplýsingum um hreyfingar á fjárvörslureikningi sé ljóst að minnsta kosti 22 stofnfjáreigendum í Sparisjóði B hafi verið greiddar 45-50 milljónir króna hverjum, auk stjórnarmanna og fleirum er málinu tengjast. Fjármálaeftirlitið telur ljóst að óbeinn virkur eignarhlutur hafi með þessu myndast í Sparisjóði B. Með samanteknu ráði hafi lögmenn, fyrrum og núverandi eigendur stofnfjárbréfa, auk annarra, öðlast sem nemur 10% eða meira af stofnfé sparisjóðsins og þannig gert þeim kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun sparisjóðsins. Kveður Fjármálaeftirlitið sönnun fyrir því að myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í sparisjóðnum séu greiðslurnar sem fóru um fjárvörslureikning G ehf. Af málavöxtum sé fullljóst hvað mönnunum hafi gengið til á aðalfundi sparisjóðsins þann 20. apríl 2005. Kveður Fjármálaeftirlitið ætlunina hafa verið að fá einstaklinga kosna í stjórn sparisjóðsins sem hafi verið hlynntir endurskipulagningu sparisjóðsins og eflingu hans með sameiningu við annan sparisjóð. Allar fundargerðir sem liggi fyrir af stjórnarfundum sparisjóðsins eftir aðalfundinn 20. apríl 2005 sýni fram á þetta. Fjármálaeftirlitið kveður fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðs og eflingu hans með sameiningu við annan sparisjóð geta verið fullkomlega eðlilegar aðgerðir. En samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, séu slíkar aðgerðir ekki heimilar nema að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins, sbr. 2. mgr. 70. gr. laganna.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið, hvað varðar kæranda sérstaklega, þá beri að taka fram að af yfirliti yfir hreyfingar á fjárvörslureikningi G ehf. komi m.a. fram að þann 9. júní 2005 hafi 50 milljónir króna verið greiddar inn á reikning hans. Samkvæmt þessu hafi kærandi fengið 50 milljónir króna greiddar af fjárvörslureikningi G ehf. Kveður Fjármálaeftirlitið að eftir valdatöku nýrrar stjórnar í Sparisjóði B, þar sem kærandi hafi verið stjórnarmaður, hafi stórfelld uppkaup stofnfjárbréfa í sparisjóðnum, á yfirverði, átt sér stað í gegnum fjárvörslureikning G ehf. Fjármálaeftirlitið kveður kæranda ekki hafa svarað spurningum um tilgang umræddrar greiðslu, þótt næg tækifæri hafi verið til þess fram að því að eftirlitið tók ákvörðun sína, þann 16. maí sl. Fjármálaeftirlitið kveðst hafa fengið upplýsingar frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra þess efnis að kærandi hafi greint frá því að hann kannist ekki við þann bankareikning sem greiðslur til hans bárust á. Eftir frekari athugun lögreglu hafi hins vegar komið í ljós að kærandi hafi sjálfur stofnað bankareikninginn og hreyft við þeim greiðslum sem um ræðir, sbr. einnig dóm Hæstaréttar frá 15. febrúar sl., í málinu nr. 59/2006. Þar komi fram að upplýsingar frá viðskiptabanka kæranda hafi leitt í ljóst að kærandi hafi stofnað umræddan viðskiptareikning og hreyft við fjárhæðunum. Í ljósi þessa kveðst Fjármálaeftirlitið skora á kæranda að leggja fram óyggjandi gögn um tilgang og tilurð umræddrar greiðslu.

 

Aðkoma kæranda sem stjórnarmanns í Sparisjóði B

Í kjölfar fyrrgreindra fyrirspurna Fjármálaeftirlitsins til allra stofnfjáreigenda, kveður Fjármálaeftirlitið stjórn sparisjóðsins hafa sent öllum stofnfjáreigendum bréf, dags. 25. júní 2005, þar sem ranglega hafi verið gefið til kynna að eftirlitið hefði ekki þær heimildir til upplýsingaöflunar sem kveðið er á um í lögum nr. 161/2002. Einnig hafi komið fram í bréfi stjórnarinnar sú rangfærsla að stofnfjáreigendum væri ekki skylt að verða við upplýsingabeiðni Fjármálaeftirlitsins er tengdist eignarhlutum í sparisjóðum. Loks hafi komið fram að stjórn sparisjóðsins hafi tekið sér einhliða ákvörðunarvald að svara bréfi Fjármálaeftirlitsins til stofnfjáreigenda. Í kjölfar þessa bréfs kveðst Fjármálaeftirlitið hafa sent fréttatilkynningu til fjölmiðla þar sem heimildir eftirlitsins hafi verið áréttaðar. Þann 29. júní 2005 kveðst Fjármálaeftirlitið síðan hafa sent bréf til stjórnar sparisjóðsins og gert athugasemdir við inngrip stjórnarinnar í störf eftirlitsins. Þann 7. júlí 2005 hafi stjórn sparisjóðsins sent bréf til stofnfjáreigenda og dregið fyrra bréf sitt til baka.

 

Í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, frá 16. maí, segir að upphaflegir seljendur stofnfjár hafi fengið greiðslur nokkru áður en stjórn sparisjóðsins afgreiddi framsalsbeiðnir og í tilteknum tilvikum virðist ekki vera samræmi á milli greiðslna til seljenda og þess sem virðist hafa verið greitt fyrir stofnfjárbréf. Fjármálaeftirlitið kveðst hafa ritað stjórn Sparisjóðs B bréf, dags. 30. nóvember 2005 og tilkynnt þá kröfu sína að stjórn sparisjóðsins samþykkti engin frekari framsöl í sparisjóðnum þar til athugun eftirlitsins á myndun óbeins virks eignarhluta í sparisjóðnum væri lokið. Hafi krafan verið sett fram með vísan til 10. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna og 2. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 12. desember 2005 hafi sú krafa m.a. verið áréttuð. Kveður Fjármálaeftirlitið umrædda kröfu þess hafa verið setta fram eftir að athugun eftirlitsins hafði leitt í ljós frekari atvik sem bentu til þess að virkur eignarhlutur hefði myndast í sparisjóðnum.

 

Með bréfi, dags. 10. febrúar 2006, kveður Fjármálaeftirlitið að sparisjóðsstjóri f.h. stjórnar Sparisjóðs B hafi tilkynnt að þrátt fyrir ákvörðun Fjármálaeftirlitsins hefði stjórn sparisjóðsins tekið tilteknar framsalsbeiðnir til meðferðar og samþykkt þær. Framsalsbeiðnir hafi samkvæmt framangreindu verið samþykktar í andstöðu við ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, m.a. fyrir nokkurn hóp manna sem boðunarbréf hafi verið sent til þann 7. febrúar sl. Þar sem brotið var gegn afdráttarlausri ákvörðun og rannsóknarhagsmunir skaðaðir hafi stjórn Fjármálaeftirlitsins, með bréfi dags. 15. mars sl., lagt févíti að fjárhæð 1.500.000 króna á Sparisjóð B. Þann 21. mars sl. hafi sparisjóðurinn kært þá ákvörðun til kærunefndar skv. lögum nr. 87/1998, en þann 6. apríl sl. hafi Sparisjóður B fallið frá kærunni og greitt févítið. Telur Fjármálaeftirlitið að kærandi, sem stjórnarmaður í Sparisjóði B á umræddum tíma, hafi átt beinan þátt í því að fullkomna uppkaup á stofnfjárbréfum í sparisjóðnum á yfirverði með því beinlínis að fara gegn ákvörðun Fjármálaeftirlitins. Hafi hann með því fullkomnað sölu þá sem fram hafi farið með milligöngu G ehf. og umbreytt stofnfjáreigendahópnum. Telur Fjármálaeftirlitið að allt framangreint sýni að kærandi hafi gegnt lykilstöðu í myndun óbeins virks eignarhlutar í Sparisjóði B.

 

Í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins segi að mikil leynd hafi hvílt yfir viðskiptunum og aðilar neitað að veita eftirlitinu fullnægjandi upplýsingar og sami lögmaður, Þ hrl., sem er lögmaður sparisjóðsins hafi komið fram sem málsvari allflestra seljenda og kaupenda gagnvart Fjármálaeftirlitinu. Fjármálaeftirlitið kveðst hafa getið þessa atriðis til upplýsinga, en rannsókn eftirlitsins hafi einkennst af tregðu aðila, m.a. kæranda, til að veita upplýsingar. Á stjórnarfundi Sparisjóðs B þann 21. febrúar sl. hafi umræddur lögmaður verið kosinn í stjórn sparisjóðsins eftir að kærandi, A og K drógu framboð sín til baka.

 

Samhliða rannsókn Fjármálaeftirlitsins og embættis Ríkislögreglustjóra

Í 1., 2. og 10. lið kærunnar kveður Fjármálaeftirlitið kæranda vísa til þess að fella beri hinn kærða úrskurð úr gildi þar sem samhliða rannsókn Fjármálaeftirlitsins og embættis Ríkislögreglustjóra fari ekki saman. Kveður Fjármálaeftirlitið kæranda byggja á því að eftirlitið hafi skort lagaheimildir og lagaskilyrði til að taka hina kærðu ákvörðun vegna samhliða rannsókna embættanna. Sakargiftir séu ósannaðar þar sem rannsókn embættis Ríkislögreglustjóra sé enn ólokið. Einnig vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar skv. lögum nr. 87/1998, í máli nr. 2/2006 frá 5. júlí 2006 og byggir á því að hann hafi fordæmisgildi í máli hans. Í því máli hafi kærunefndin komist að þeirri niðurstöðu að þar sem Fjármálaeftirlitið hafi, í samræmi við skyldur sínar, greint embætti Ríkislögreglustjóra frá refsiverðu broti gegn lögum um fjármálafyrirtæki og almennum hegningarlögum hafi eftirlitinu eftir 16. desember 2005 brostið vald til þess að fjalla um mál tengt myndun virks eignarhlutar í Sparisjóði B. Kveður Fjármálaeftirlitið nefndina líta svo á að með því að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá brotinu hafi endanleg og efnisleg ákvörðun verið tekin í málinu í heild. Til stuðnings niðurstöðunni vísi kærunefndin til álits umboðsmanns Alþingis, nr. 3309/2001. Kveður Fjármálaeftirlitið enga sjálfstæða efnislega umfjöllun um álit umboðsmanns Alþingis að finna í máli [úrskurði] kærunefndarinnar, né skírskotun til þess hvar eða hvernig hún telji umboðsmann Alþingis komast að þessari niðurstöðu.

 

Fjármálaeftirlitið telur túlkun kærunefndarinnar á áliti umboðsmanns Alþingis ekki standast. Kveður Fjármálaeftirlitið að í máli nr. 3309/2001 hafi umboðsmaður Alþingis haft til umfjöllunar hvort tilkynning Fjármálaeftirlitsins til Ríkislögreglustjóra á grundvelli 12. gr. laga nr. 87/1998 fæli í sér formákvörðun í merkingu 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga eða stjórnvaldsákvörðun. Úr þessu hafi þurft að fá skorið svo unnt væri að leggja mat á hvort um ákvörðun væri að ræða sem skjóta mætti til kærunefndarinnar. Umboðsmaður hafi komist að þeirri niðurstöðu að samkvæmt hljóðan 12. gr. laga nr. 87/1998 fengi hann ekki séð að tilkynning Fjármálaeftirlitsins til Ríkislögreglustjóra á grundvelli þess ákvæðis fæli í sér formákvörðun í merkingu 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Í úrskurði umboðsmanns segi: „Sé stjórnvaldi með lögum falið að kanna og leggja mat á hvort atvik í tilteknu máli séu með þeim hætti að ákveðin lögmælt skilyrði séu fyrir hendi til að tilkynna öðru stjórnvaldi um atvikið er fyrrnefnda stjórnvaldið að taka af sinni hálfu endanlega og efnislega ákvörðun í málinu.“ Það hafi því verið niðurstaða umboðsmanns Alþingis að tilkynning Fjármálaeftirlitsins til embættis Ríkislögreglustjóra á grundvelli 12. gr. laga nr. 87/1998 væri stjórnvaldsákvörðun. Úr því hafi þurft að fá skorið svo unnt væri að kveða á um hvort skjóta mætti álitaefninu til kærunefndarinnar.

 

Fjármálaeftirlitið kveður það vera stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveði einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Stjórnvaldsákvörðun sé ákvörðun sem bindi enda á tiltekið stjórnsýslumál. Það sé eðli stjórnvaldsákvarðana að kveða endanlega á um niðurstöðu í tilteknu máli. Sú ákvörðun sem Fjármálaeftirlitið hafði tekið, og umboðsmaður Alþingis kvað á um að væri stjórnvaldsákvörðun, hafi verið ákvörðun um að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá broti gegn lögum um fjármálafyrirtæki. Þetta hafi verið endanleg og efnisleg ákvörðun Fjármálaeftirlitsins varðandi það að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá broti gegn lögum nr. 161/2001, um fjármálafyrirtæki. Fjármálaeftirlitið kveður ummæli umboðsmanns Alþingis ekkert segja um það hvort Fjármálaeftirlitinu hafi verið heimilt eða óheimilt að halda áfram rannsókn á því hvort myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í Sparisjóði B, heldur hafi umboðsmaður Alþingis kveðið á um að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að greina embætti Ríkislögreglustjóra frá broti gegn lögum nr. 161/2001 hafi verið stjórnsýsluákvörðun og kæranleg sem slík.

 

Til áréttingar kveðst Fjármálaeftirlitið taka fram að mál þetta snúist um rannsókn samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, þ.e. hvort myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í Sparisjóði B. Komist Fjármálaeftirlitið að þeirri niðurstöðu að svo sé kveðst því vera skylt að grípa til þeirra úrræða að takmarka atkvæðisrétt sem fylgir þeim hlutum sem séu umfram leyfileg mörk. Um stjórnsýsluákvörðun sé að ræða og því sé meðferð Fjármálaeftirlitsins engan vegin sú sama og meðferð opinberra mála enda sé ólíkur tilgangur sem að sé keppt með hvoru kerfinu fyrir sig. Fjármálaeftirlitið kveðst hafa gert Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra viðvart um hugsanleg brot á ákvæðum laga um fjármálafyrirtæki og almennum hegningarlögum. Áframhald málsins á vegum Fjármálaeftirlitsins snúi að stjórnsýsluúrræðum en lúti ekki að rannsókn sem hugsanlega geti leitt til málsóknar skv. lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991 gegn tilteknum einstaklingum. Kveður Fjármálaeftirlitið ákvæði 3. mgr. 32. gr. laga nr. 19/1991 því ekki eiga hér við og lög nr. 161/2002 hafi ekki að geyma nein ákvæði um að aðila sé óskylt að svara spurningum þegar rannsókn fari fram á því hvort myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í fjármálafyrirtæki. Telur Fjármálaeftirlitið að það hefði verið ábyrgðarleysi af hálfu þess að stöðva athugun málsins á þessum tímapunkti.

 

Fjármálaeftirlitið kveður lög um meðferð opinberra mála einkum taka til mála sem handhafar ríkisvaldsins höfði til refsingar lögum samkvæmt. Hugtakið refsing vísi til annarra laga þar sem hugtakið sé síðan skilgreint nánar auk þess sem það geti einnig sætt sjálfstæðri skýringu að þjóðarétti. Tilvísunin gefi hvorki til kynna hverjar séu refsingar né hvað í þeim felist. Í V. kafla almennra hegningarlaga sé að finna ákvæði um refsitegundir, sbr. 31. gr. laganna. Kveður Fjármálaeftirlitið að í lögum um meðferð opinberra mála sé byggt á formlegu refsiréttarhugtaki sem yfirleitt miðist við hvort viðurlögin séu skilgreind í lögum eða verði felld undir þær refsitegundir sem fyrir séu í lögum. Kveður Fjármálaeftirlitið að af þessum sökum falli margar aðrar viðurlagategundir utan refsiréttarhugtaksins. Ástæða þessa sé stundum sú að löggjafinn hyggist ná markmiðum sem eru ólík refsimarkmiðum að einhverju leyti. Sem dæmi um slíkt megi nefna réttarfarssektir, þvingunarviðurlög stjórnvalda vegna vanrækslu á því að gegna lögboðinni skyldu, viðurlög við agabroti samkvæmt starfsmannalögum, gjaldákvörðun samkvæmt umferðarlögum eða álag samkvæmt skattalögum. Févíti eða dagsektir samkvæmt stjórnsýsluákvörðun teljist einnig falla utan refsiréttarhugtaksins. Sektir samkvæmt skattalögum teljist hins vegar til refsinga.

 

Fjármálaeftirlitið kveður markmið laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998, vera að stuðla að því að fjármálastarfsemi sem lögin taki til séu í samræmi við lög, reglugerðir, reglur og samþykktir sem gildi um starfsemina hverju sinni. Það sé því ljóst að löggjafinn hafi ákveðið að fela Fjármálaeftirlitinu það meginhlutverk að stuðla að öruggum og áfallalausum viðskiptum á fjármagnsmarkaði. Þar á meðal hafi Fjármálaeftirlitinu verið veitt heimild til að leggja á dagsektir eða févíti á eftirlitsskylda aðila sem virði ekki ákvarðanir þess. Stjórnvaldssektir samkvæmt 11. gr. laga nr. 87/1998 feli í sér refsikennd viðurlög, sem þó verði almennt ekki taldar til refsinga. Orðskýring ákvæðisins og forsaga þess leiði til sömu niðurstöðu. Kveður Fjármálaeftirlitið lög um meðferð opinberra mála því ekki eiga við um málsmeðferð hjá Fjármálaeftirlitinu heldur lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þá geti Fjármálaeftirlitið ekki fallist á að 70. gr. stjórnarskrárinnar sé þessu kerfi til fyrirstöðu enda styðjist það við langa hefð hér á landi og eigi sér fyrirmyndir víða erlendis. Framangreind skipan breyti hins vegar ekki því að stjórnavaldsákvarðanir af þessum toga geti verið íþyngjandi. Telur Fjármálaeftirlitið því brýnt vera að vel sé til þeirra vandað auk þess sem sérstakar sönnunarreglur og sérstök sjónarmið komi til álita.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að með lögum um fjármálafyrirtæki sé því fengið það hlutverk að taka stjórnvaldsákvarðanir sem geti verið íþyngjandi. Fjármálaeftirlitið geti t.d. synjað fjármálafyrirtækjum um starfsleyfi og afturkallað starfsleyfi fjármálafyrirtækis í heild eða að hluta. Aðilar sem hyggist eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki skulu leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrir fram. Fjármálaeftirlitið getur svipt þá heimild til að fara með virkan eignarhlut eða takmarkað atkvæðisrétt. Þá sé samruni fjármálafyrirtækis við annað fyrirtæki eða einstaka rekstrarhluta þess aðeins heimill að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins.

 

Í máli þessu kveður Fjármálaeftirlitið það liggja fyrir að jafnframt meðferð Fjármálaeftirlitsins fari fram lögreglusannsókn sem hugsanlega geti leitt til málsóknar gegn kæranda. Telur Fjármálaeftirlitið að í málum [úrskurðum] nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006 hafi kærunefnd samkvæmt lögum 87/1998 alvarlega misskilið mismunandi réttarhagsmuni sem felist í úrræðum Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum og refsiréttarákvæðum sem snúa að lögreglunni.

 

Aðgangur að gögnum

Fjármálaeftirlitið kveður að með bréfi, dags. 7. febrúar sl., hafi kæranda verið tilkynnt að fyrir eftirlitinu lægi að taka ákvörðun um að hann og tiltekinn hópur aðila, færu ekki sameiginlega með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002. Mótmælt er þeim staðhæfingum kæranda, sem fram koma í kæru hans, að hann hafi ítrekað óskað eftir aðgangi að gögnum. Fjármálaeftirlitið kveður það fyrst hafa verið í bréfi kæranda, dags. 10. febrúar sl., sem óskað hafi verið eftir gögnum, þ.e. eftir að kæranda hafði borist boðunarbréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. febrúar sl. Kveðst Fjármálaeftirlitið hafa svarað bréfi kæranda efnislega með bréfi dags. 24. febrúar sl. Kveður Fjármálaeftirlitið að í bréfinu sé tekið fram það álit eftirlitsins að öll efnisatriði hafi komið fram í bréfi eftirlitsins frá 7. febrúar sl., þannig að kæranda væri mögulegt að koma á framfæri upplýsingum sínum og skýringum. Hafi kæranda verið veittur frestur til 2. mars sl. til að koma að sjónarmiðum og skýringum áður en ákvörðun sú sem boðuð var gagnvart honum í bréfi eftirlitsins frá 7. febrúar yrði tekin. Fjármálaeftirlitið kveðst, í kjölfar óskar kæranda, hafa sent honum öll gögn sem eftirlitið taldi sér unnt að veita aðgang að og byggt hafi verið á í boðunarbréfi eftirlitsins, dags. 7. febrúar sl. Gögnin hafi verið svert lítillega á grundvelli 17., sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, en Fjármálaeftirlitið kveður 2. mgr. 16. gr. laganna taka bæði til 16. og 17. gr. laganna. Í þeirri málsgrein segi að ef takmörkun á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta skjals skuli veita aðila aðgang að öðru efni skjalsins. Á grundvelli mikilvægra einkahagsmuna, þ.e. fjárhagsmálefna einstaklinga sem rannsókn Fjármálaeftirlitsins beindist m.a. að, hafi umrædd gögn verið svert á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga. Einnig hafi verið byggt á 17. gr. laganna vegna annarra gagna sem Fjármálaeftirlitið byggði ákvörðun sína á, vegna hreyfinga á fjárvörslureikningum G ehf. Þar sem umrætt ákvæði geri strangar kröfur til vægis einkahagsmuna, þ.e. að þeir þurfi að vera mun ríkari en hagsmunir aðila af aðgangi, kveðst Fjármálaeftirlitið hafa beitt umræddri heimild eftir að hafa lagt sérstakt mat á vægi þeirra ólíku hagsmuna sem í húfi hafi verið, samanber sjónarmið sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 2954/2000. Fjármálaeftirlitið kveður svertun skjalanna ekki gerða til að takmarka aðgang að efnisatriðum máls heldur til að takmarka aðgang að upplýsingum um nöfn og hreyfingar á bankareikningum annarra aðila sem tengjast málinu og höfðu ekki neina efnislega þýðingu fyrir kæranda. Kveður Fjármálaeftirlitið kærunefndina geta gengið úr skugga um það, kæri hún sig um.

 

Þann 3. mars sl. kveðst Fjármálaeftirlitið hafa móttekið bréf kæranda, dags. 1. mars sl., þar sem m.a. sé mótmælt túlkun eftirlitsins á 17. gr. stjórnsýslulaga. Eftir að hafa skoðað rökstuðning kæranda og að hafðri hliðsjón af athugasemdum hans kveðst Fjármálaeftirlitið hafa tilkynnt kæranda, með bréfi dags. 16. maí sl., það álit sitt að hann væri aðili að óbeinum virkum eignarhlut sem hafi myndast í Sparisjóði B án þess að skilyrða 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 hafi verið gætt, sbr. 2. mgr. 70. gr. laganna. Þá kveðst Fjármálaeftirlitið hafa tilkynnt kæranda þá ákvörðun sína að hann ásamt tilgreindum hópi einstaklinga færi sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í Sparisjóði B, sbr. 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002.

 

Samkvæmt framangreindu telur Fjármálaeftirlitið að kærandi hafi á öllum stigum málsmeðferðarinnar getað komið athugasemdum sínum og sjónarmiðum á framfæri. Telur Fjármálaeftirlitið að jafnvel þótt fallist yrði á sjónarmið kæranda um að hann hafi ekki notið fullkomins andmælaréttar geti kærunefndin, sem leysir sjálfstætt úr málum, bætt úr skorti á andmælarétti á lægra stjórnsýslustigi og gefið kæranda kost á að koma öllum sjónarmiðum sínum á framfæri, sbr. dóma Hæstaréttar í málum nr. 37/2003 og nr. 280/2003.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að í ljósi athugasemda í úrskurðum kærunefndar nr. 2/2006, 5/2006, 6/2006 og 7/2006 um kröfur til andmælaréttar þegar um sé að ræða mjög íþyngjandi ráðstafanir vilji eftirlitið benda á dóm Hæstaréttar í málinu nr. 324/1999, er varðar stjórnarskrárvarin réttindin, þ.e. friðhelgi eignarréttar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 2807/1999. Í dómi Hæstaréttar hafi verið deilt um hvort brotið hefði verið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Um það atriði segi Hæstiréttur: „Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir, að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls, áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Andmælareglunni er þannig ætlað að tryggja, að stjórnvald taki ekki ákvörðun um rétt eða skyldu manna nema það hafi vitneskju um allar þær staðreyndir og sjónarmið, sem málsaðilar kjósa að halda til haga. Af gögnum þessa máls og forsögu þess verður að telja ljóst, að landbúnaðarráðuneytinu hafi verið fullkunnugt um öll sjónarmið Huldu heitinnar Bjarnadóttur um innlausnarkröfu aðaláfrýjanda, er skipt gátu máli, þegar innlausnin var heimiluð 25. febrúar 1997. Henni höfðu þá gefist mörg tækifæri til að kynna viðhorf sín til efnisþátta málsins, eins og rakið hefur verið, en af hennar hálfu var á stundum látið við það sitja að reyna kæruleiðir. Gagnáfrýjandi hefur ekki við flutning þessa dómsmáls getað bent á nokkur efnisatriði, er ráðuneytinu hafi ekki verið kunnug og hafi hugsanlega getað haft áhrif á ákvörðun þess um innlausnina. Það var því augljóslega óþarft að gefa Huldu Bjarnadóttur kost á því að tjá sig frekar, þegar sýnt þótti, að sáttaumleitanir gætu ekki borið árangur. Þá er jafnframt að því að gæta, að gögn málsins benda ótvírætt til þess, að aðaláfrýjandi hafi þurft á meginhluta jarðarinnar að halda til búskapar síns. Hinni umdeildu ákvörðun ráðuneytisins var því ekki áfátt að lögum.“

 

Kveður Fjármálaeftirlitið, að samkvæmt skrifum fræðimanna birtist það viðhorf í þessum dómi, að aðili verði sjálfur að bera ábyrgð á því hvort hann kjósi að nýta sér andmælarétt, þegar stjórnvald gefi honum færi á að tjá sig um mál. Þetta sé talið skynsamlegt, enda gæti annað boðið því heim að aðili léti undir höfuð leggjast að tjá sig, þegar óskað væri eftir því og síðar meir freistað þess að bera við broti á andmælarétti. Í þessum dómi sé áhersla lögð á þá staðreynd að málið hafi verið upplýst og engin gögn hafi verið fyrir hendi, sem hefðu getað breytt niðurstöðu ráðuneytisins. Dómurinn sýni vel að einn megintilgangur andmæla- og rannsóknarreglunnar sé sá að tryggja að teknar séu efnislega réttar ákvarðanir á grundvelli fullnægjandi upplýsinga. Með vísan til þessa kveður Fjármálaeftirlitið kæranda ekki hafa sýnt fram á hvaða röksemdum hann hafi ekki getað komið á framfæri, enda hafi hann almennt ekki viljað svara fyrirspurnum eftirlitsins. Þá hafi kærandi ekki heldur bent á að niðurstaða Fjármálaeftirlitsins hefði hugsanlega orðið önnur, hefði hann komið að einhverjum ótilteknum röksemdum.

 

Fjármálaeftirlitið kveður kæranda, halda því fram að frestir sem Fjármálaeftirlitið veitti honum til að svara bréfum hafi verið svo skammir að fari gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Kveður Fjármálaeftirlitið að samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skuli ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Kveðst Fjármálaeftirlitið hafa hraðað rannsókn máls þessa eins og hægt var. Málið allt hafi hins vegar einkennst af tregðu aðila, þ. á m. kæranda til að svara fyrirspurnum eftirlitsins. Kveður Fjármálaeftirlitið að skoða verði mál kæranda í því ljósi að hann hafi óskaði sérstaklega eftir afhendingu gagna, sem orðið hafi verið við þann 24. febrúar sl. Frá þeim tíma að kæranda voru send gögn málsins og komið að andmælum þann 3. mars. sl., þar til ákvörðunin hafi verið tilkynnt honum, þann 16. maí, hafi liðið samtals 46 vinnudagar. Telur Fjármálaeftirlitið þann tíma ekki fela í sér óeðlilegan drátt á málsmeðferð.

 

Lagaheimild fyrir takmörkun atkvæðisréttar

Fjármálaeftirlitið kveður að í kæru sé að finna þá lögskýringu kæranda að Fjármálaeftirlitið hafi (einungis) heimild til að takmarka atkvæðisrétt einstakra stofnfjáreigenda við 5%, að því er varði hvern þeirra fyrir sig. Í kærunni sé því síðan haldið fram að heimild til takmörkunar atkvæðisréttar gangi gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um eignarrétt.

 

Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002, ber aðilum sem hyggjast eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki að leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrirfram. Með virkum eignarhlut er átt við beina eða óbeina hlutdeild í fyrirtæki sem nemur 10% eða meira af eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti, eða aðra hlutdeild sem gerir kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi fyrirtækis, sbr. 2. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002. Þegar ákvæði um eftirlit með eigendum virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum hafi verið lögfest með lögum nr. 69/2001, kveður Fjármálaeftirlitið að í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna segi að með „óbeinni“ hlutdeild væri ekki endilega áskilið að aðili sé sjálfur eigandi hlutanna eða atkvæðisréttarins, heldur nægi að hann ráði með einhverjum öðrum hætti yfir virka eignarhlutnum. Aðili gæti t.d. öðlast slík yfirráð með því að eignast ráðandi eignarhlut í móðurfélagi ef samanlagður eignarhlutur þess og dótturfélags í viðskiptabanka er yfir þeim mörkum sem ákvarða hvað teljist virkur eignarhlutur. Að öðrum kosti væri fjárfestum hægðarleikur að dreifa eignarhaldi sínu á ýmis félög í sömu félagasamstæðunni og komast þannig hjá reglunum. Sama gildi um það þegar hlutir eru veðsettir og veðhafi fari með atkvæðisréttinn á meðan á veðsetningunni standi. Þar með eigi veðhafinn óbeint virkan eignarhlut. Að lokum segi um þetta atriði í greinargerð að undir óbeina hlutdeild falli einnig það tilvik þegar tveir eða fleiri hluthafar komi sér með formlegu eða óformlegu samkomulagi saman um samræmda beitingu samanlagðs atkvæðisréttar. Hvers konar samstilltar aðgerðir, hverju nafni sem nefnast, kunni þannig að falla undir virka eignaraðild. Telur Fjármálaeftirlitið það vera augljóst samkvæmt greinargerðinni að ýmis tilvik geti fallið undir óbeina hlutdeild og séu einungis fáein dæmi nefnd. Kveður Fjármálaeftirlitið megintilgang löggjafans vera skýran, þ.e. að einn aðili eða fleiri nái ekki að eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtækjum án samþykkis lögbærra yfirvalda með því að leyna kaupum sínum eða samstarfi, t.d. með notkun „leppa“, dótturfélaga, aflandsfélaga, sérfræðiþjónustu eða með öðrum hætti. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 69/2001 segi ennfremur að Fjármálaeftirlitinu sé ætlað að nýta rannsóknarheimildir sínar til að grafast fyrir um hvort tveir eða fleiri hluthafar hafi komið sér saman, með formlegu eða óformlegu samkomulagi, um samræmda beitingu samanlagðs atkvæðisréttar.

 

Fjármálaeftirlitið kveður ríkari kröfur vera gerðar til eftirlits með eigendum stofnfjárhluta í sparisjóðum skv. VIII. kafla laga nr. 161/2002 heldur en eigendum annarra fjármálafyrirtækja. Byggi þær kröfur m.a. á því að stofnfjáreign jafngildi ekki hlutdeild í eigin fé sparisjóðs með sama hætti og hlutafjáreign feli í sér hlutdeild í eigin fé hlutafélags, sbr. 2. mgr. 63. gr. laganna. Þá sé samkvæmt 2. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 einungis heimilt að stofna til virks eignarhlutar í sparisjóðum í tveimur tilvikum, þ.e. vegna nauðsynlegrar fjárhagslegrar endurskipulagningar eða öflun eignarhlutarins sé liður í eflingu samvinnu milli sparisjóða. Auk þess komi fram í 3. mgr. 70. gr. að einstökum stofnfjáreigendum sé aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, hvort sem yfirráð yfir atkvæðisrétti byggjast á beinni eða óbeinni hlutdeild í stofnfé sparisjóðs.

 

Fjármálaeftirlitið kveður að með lögum nr. 161/2002 hafi ákvæði um sparisjóði enn verið hert að þessu leyti. Orðalagi um atkvæðisrétt hafi verið breytt í þeim tilgangi að koma í veg fyrir að farið yrði í kringum reglur um hámark atkvæðisréttar með eignarhaldi fleiri tengdra aðila á eignarhlutum. Tekið hafi verið fram í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laganna að hugtakið óbein eignaraðild væri notað í sömu merkingu og í 2. mgr. 40. gr. frumvarpsins, nú laga nr. 161/2002. Þá hafi, í greinargerð sem fylgi frumvarpi að lögum nr. 161/2002, verið lögð sérstök áhersla á dreifða eignaraðild að sparisjóðum. Þar segi að dreifð eignaraðild að sparisjóðum hafi frá upphafi verið ein af meginstoðum sparisjóðakerfisins hér á landi. Sjái þess stað víða í gildandi löggjöf. Megi þar nefna fyrirmæli laga um að stofnfjáreigendur skuli vera minnst 30 talsins, meginregluna um að stofnfjáreigendur skuli eiga jafnan hlut nema samþykktir heimili annað og að einstökum stofnfjáreigendum sé aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði. Kveður Fjármálaeftirlitið að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 161/2002 segi einnig að af athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 87/1985, sem og athugasemdum við síðari breytingar á lagaákvæðum um sparisjóði, megi ráða að vilji löggjafans hafi ekki staðið til þess að stofnfjárbréf gengju kaupum og sölum á almennum markaði. Einnig segi að ljóst sé að grundvallarmunur sé á stofnfé í sparisjóði og hlutafé í hlutafélagi þar sem stofnfjáreign jafngildi ekki hlutdeild í eigin fé sparisjóðs með sama hætti og hlutafjáreign. Ennfremur segi að í flestum sparisjóðum sé því svo varið að stofnfé nemi einungis litlum hluta heildareiginfjár og að bróðurpartur eigin fjár sé í eigu sparisjóðsins sjálfs, og til þeirra fjármuna eigi stofnfjáreigendur ekkert tilkall. Á hinn bóginn sé ljóst að yfirráð yfir stjórn sparisjóðs veiti völd til að stjórna þessum fjármunum. Þá segi ennfremur að til viðbótar framangreindum röksemdum til stuðnings dreifðri eignaraðild að sparisjóðum sé þess að geta að samkeppnishæfni sparisjóðakerfisins sem slíks byggist ekki síst á samstarfi þar sem hinir stærri og fjársterkari sparisjóðir leggi til mestu stærðarhagkvæmnina. Yfirtaka á einum eða fleiri þessara stærri sparisjóða myndi fyrirsjáanlega leiða til þess að sparisjóðakerfið liði undir lok. Í greinargerðinni segi enn fremur að með ákvæðunum sé verið að treysta varnir sparisjóðanna gegn yfirtökuboðum með því að skerpa á meginreglunni um dreifða eignaraðild. Með vísan til þessa mótmælir Fjármálaeftirlitið því að það hafi (einungis) heimild til að takmarka atkvæðisrétt einstakra stofnfjáreigenda við 5%, að því er varðar hvern þeirra fyrir sig. Þá mótmælir Fjármálaeftirlitið þeirri málsástæðu kæranda að heimild til takmörkunar atkvæðisréttar gangi gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um eignarrétt. Fjármálaeftirlitið telur að um sé að ræða almenna takmörkun eignarréttar sem sett sé með skýru lagaboði.

 

Kveður Fjármálaeftirlitið að því sé ætlað að rannsaka hvort virkur eignarhlutur hafi myndast í fjármálafyrirtækjum og hafi til þess tilteknar heimildir sem nýttar hafa verið við rannsókn þess máls sem hér sé til úrlausnar. Við rannsókn á því hvort óbeinn virkur eignarhlutur hafi myndast í fjármálafyrirtæki beri eftirlitsaðila að líta hlutlægt á málavexti, samanber ákvæði VI. og VIII. kafla laga nr. 161/2002. Ljóst sé að menn geti verið sameiginlega aðilar að samkomulagi um virkan eignarhlut sem þriðji aðili stjórnar. Óyggjandi sé að leiðir aðila þessa máls liggi saman á þann hátt sem Fjármálaeftirlitið hefur byggt takmörkun atkvæðisréttar þeirra á. Fjármálaeftirlitið telur að hvers konar samstilltar aðgerðir, hverju nafni sem nefnist, falli undir [óbeinan] virkan eignarhlut. Fjármálaeftirlitið fái ekki annað séð en að lögmennirnir H og I hafi gegnt lykilhlutverki í viðskiptum með stofnfé í sparisjóðnum og kærandi hafi starfað með þeim innan veggja sparisjóðsins, eins og lesa megi í fundargerð aðalfundar sparisjóðsins frá 20. apríl 2005. Virðast viðskiptin hafa farið fram fyrir milligöngu lögmannanna og greiðslur til seljenda stofnfjár verið inntar af reikningum G ehf. Virðist sem kaupverð fyrir tvö stofnfjárbréf hafi almennt verið um 50 milljónir kr., en nafnverð bréfanna sé um 200 þúsund kr. Ekki verði hins vegar séð að tilkynntir kaupendur, utan I, hafi sjálfir reitt fram greiðslur í tengslum við kaup þeirra, a.m.k. ekki fyrr en Ríkislögreglustjóri hóf rannsókn sína hálfu ári eftir að greiðsla átti sér stað, sbr. t.d. framburði í kærum D og E til kærunefndar. Auk þess hafi fyrrum stjórnarmenn, sem neiti því að hafa selt stofnfé, fengið greiðslur af reikningum G ehf. Þá hafi greiðslur, sem nemi milljónatugum króna, verið inntar af hendi til annarra aðila sem tengist málinu og sparisjóðnum. Kveður Fjármálaeftirlitið greiðslur að fjárhæð ca. 1,65 milljarða kr. hafa verið færðar af reikningum lögmannsstofunnar til þessara aðila. Telur Fjármálaeftirlitið, með vísan til gagna og rökstuðnings í hinni kærðu ákvörðun, að myndast hafi óbeinn virkur eignarhlutur í Sparisjóði B og að kærandi eigi aðild að honum. Á þeim grundvelli og þeirra verndarhagsmuna sem liggi að baki ákvæðum um eftirlit með eigendum virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum kveður Fjármálaeftirlitið að því hafi þótt óumflýjanlegt að grípa til þess úrræðis að takmarka atkvæðisrétt í Sparisjóði B á grundvelli 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 gagnvart þeim aðilum sem tengjast málinu, í gegnum viðskipti G ehf. Fjármálaeftirlitið mótmælir þeirri staðhæfingu kæranda, að alvarlegar villur og beinar rangfærslur sé að finna í ákvörðun eftirlitsins. Annað þeirra dæma sem kærandi bendi á varði upplýsingar frá embætti Ríkislögreglustjóra. Fjármálaeftirlitið kveðst ekki geta annað en treyst því að upplýsingar frá öðru stjórnvaldi séu réttar og gerir það þar til annað sé leitt í ljós. Hitt dæmið varði ávirðingar í kærunni um að kærandi sé á einum stað titlaður „stjórnarformaður“ í stað „stjórnarmaður“. Telur Fjármálaeftirlitið kröfu um ógildingu úrskurðarins á þessum forsendum í besta falli broslega. Telur Fjármálaeftirlitið að við vinnslu málsins hafi verið unnið samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar, sérstaklega varðandi andmælarétt kæranda. Þeirri fullyrðingu kæranda að Fjármálaeftirlitið hafi ekki lagt fram öll gögn í málinu er mótmælt. Kæranda hafi verið uppálagt að koma að sjónarmiðum sínum og gögnum meðan málið hafi verið til meðferðar hjá Fjármálaeftirlitinu. Kærandi hafi fengið aðgang að öllum gögnum sem boðunin hafi verið byggð á og Fjármálaeftirlitið taldi heimilt að veita aðgang að á grundvelli stjórnsýslulaga. Kæranda hafi verið veittur aðgangur að öllum gögnum, öðrum en þeim sem takmarka varð aðgang að, á grundvelli 17., sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Slíkt snerti í engu efnisatriði málsins eða aðkomu kæranda að því. Að lokum kveðst Fjármálaeftirlitið ítreka rökstuðning sinn sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun.

 

Áskorun til kærunefndar

Fjármálaeftirlitið kveður kæranda hafa fengið greiddar 50 milljónir króna af fjárvörslureikningi G ehf. þann 9. júní 2005. Fer Fjármálaeftirlitið fram á það við kærunefndina að hún skori á kæranda að leggja fram skattframtal sitt vegna tekna ársins 2005. Telur Fjármálaeftirlitið að framtalið ætti að leiða í ljós hvort kærandi hafi talið greiðsluna fram til skatts og þá hvers eðlis hún hafi verið, þ.e. hvort greiðslan hafi verið færð sem launatekjur eða fjármagnstekjur. Í þessu sambandi kveðst Fjármálaeftirlitið benda á, að á kærunefnd hvíli rannsóknarskylda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, þó svo Fjármálaeftirlitið telji hana ekki hafa verið í heiðri hafða í fyrri málum sem tengjast Sparisjóði B.

 

 

Niðurstaða

 

Fjármálaeftirlitið telur aðalmenn nefndarinnar vanhæfa á grundvelli 6. töluliðar 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt honum er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti en rakið er í 1. til 5. tl. 3. gr., eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Fjármálaeftirlitið gerir af þessum sökum þá kröfu að aðalmenn kærunefndar víki við meðferð þessa máls og varamenn verði kallaðir til. Fjármálaeftirlitið styður þessa kröfu sína þeim rökum að þeir einstaklingar sem skipa nefndina í þessu máli hafi einnig skipað hana í fyrri málum sem varði sömu ágreiningsefni og nú er fjallað um og að mestu sömu aðila. Af þessu megi ráða að þeir einstaklingar sem skipuðu kærunefndina í fyrri málum hafi þegar komist að niðurstöðu í því máli sem hér er til úrlausnar. Ljóst sé að þeir geti ekki litið óhlutdrægt á málavexti í því máli sem hér sé til umfjöllunar þar sem þeir hafi þeirra hagsmuna að gæta að ákvörðun í hinum fyrri málum teljist bæði lögmæt og rétt. Nefndarmenn hafi tjáð sig eindregið um málið og niðurstöðu þess þannig að ljóst sé að þeir hafi gert upp hug sinn til úrlausnarefnisins áður en þeir fengu málið til úrlausnar.

 

Af rökstuðningi Fjármálaeftirlitsins mætti ráða að nefndarmenn hefðu tjáð sig opinberlega um málið. Svo er að sjálfsögðu ekki öndvert við það sem segja má um forsvarsmann fjármálaeftirlitsins. Þannig er haft eftir forstjóra Fjármálaeftirlitsins í Morgunblaðinu 17. ágúst sl. að niðurstaða nefndarinnar varðandi stofnfjáreigendur Sparisjóðs B sé “illa rökstudd” og úrskurðir nefndarinnar beri keim af því að búið sé að ákveða að leggja kærunefndina niður og þetta séu því fjörbrot nefndarinnar. Nefndarmenn hafa hins vegar ekkert tjáð sig um mál þessi opinberlega og hafa því engra hagsmuna að gæta við úrlausn þeirra. Nefndarmenn hafa þannig ekki á neinn hátt samsamað sig fyrri niðurstöðum í málinu, t.d. með vörn fyrir þær í fjölmiðlum, þannig að líta mætti þannig á að gagnstæð niðurstaða í málinu gæti talist þeim til álitshnekkis. Á hinn bóginn er ljóst að við úrskurði sína er nefndinni almennt skylt að gæta jafnræðis, þannig að séu mál sambærileg í lagalegu tilliti skuli þau sæta sams konar úrlausn.

 

Af hálfu Fjármálaeftirlitsins eru gerðar miklar kröfur til sjálfstæðis nefndarinnar sem virðist mega skilja svo að líta eigi til lagareglna um sérstakt hæfi dómara við mat á hæfi nefndarmanna. Ekki hefur verið litið svo á í stjórnsýslurétti að starfsmaður væri vanhæfur til meðferðar máls sökum þess eins að það hefði áður komið til kasta hans í sama starfi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 865/1993. Aðrar vanhæfisástæður þyrftu að liggja fyrir. Ekki hefur verið sýnt fram á það af hálfu Fjármálaeftirlitsins að um þær sé að ræða að því er aðalmenn nefndarinnar varðar. Í nefndu áliti minnir umboðsmaður á að yfirleitt teljist héraðsdómari ekki vanhæfur til meðferðar máls, þó hann hafi áður dæmt annað mál á hendur sama aðila, þar sem reynt hefur á sömu eða sambærilegar málsástæður, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar H 1958:466. Þá vill nefndin ennfremur minna á nýlegan dóm Hæstaréttar í málinu nr. 231/2006 þar sem þær forsendur héraðsdómara eru staðfestar í Hæstarétti, að niðurstaða dómara í einu máli, hvort sem hún byggðist á mati á sönnunargildi framburðar eða túlkun laga, ylli því ekki að hann væri vanhæfur til að dæma annað mál þar sem reyndi á mat á framburði sömu vitna og ákærðra manna eða túlkun á ákvæðum sömu laga.

 

Með vísan til framangreinds er þeirri kröfu Fjármálaeftirlitsins, að aðalmenn kærunefndar víki við meðferð þessa mál og varamenn verði kallaðir til, hafnað.

 

Kærandi er stofnfjáreigandi í Sparisjóði B. Með dreifibréfi, dags. 24. júní 2005, sendi Fjármálaeftirlitið spurningar til allra stofnfjáreigenda í sparisjóðnum, m.a. varðandi meinta aðild að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins 20. apríl 2005 og samkomulagi um sölu stofnfjár í sparisjóðnum. Með bréfi, dags. 7. febrúar 2006, óskaði Fjármálaeftirlitið eftir skýringum eða sjónarmiðum kæranda varðandi þá fyrirætlan að taka ákvörðun um að hann og tilgreindur hópur einstaklinga færu ekki saman með meira en 5% atkvæðisréttar í sparisjóðnum.

 

Tæpum tveimur mánuðum fyrr, eða 13. desember 2005, hafði stjórn Fjármálaeftirlitsins tekið ákvörðun um að greina Ríkislögreglustjóra formlega frá efnisþáttum athugunar eftirlitsins á virkum eignarhlut stofnfjáreigenda Sparisjóðs B og meintum lagabrotum í því sambandi, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þessi ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins var síðan tilkynnt Ríkislögreglustjóra með bréfi, dags. 16. desember 2005, þar sem fram koma grunsemdir Fjármálaeftirlitsins um brot gegn 40. gr., sbr. 2. og 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Fram hefur komið í málinu að Ríkislögreglustjóri hóf rannsókn í málinu sem stendur enn að því er best er vitað.

 

Í fyrrnefndu bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. febrúar 2006, kemur fram að kærandi mun hafa svarað eftirlitinu í framhaldi af dreifibréfi þess með bréfi sem barst eftirlitinu 30. júní 2005 og ennfremur að kærandi hafi svarað eftirlitinu þann 31. ágúst 2005 eftir frekari fyrirspurnir þess í bréfi dags. 26. ágúst 2005. Í títtnefndu bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. febrúar 2006, er í löngu máli gerð grein fyrir almennum athugunum eftirlitsins á hinum meinta virka eignarhlut í Sparisjóði B. Kemur þar m.a. fram að Fjármálaeftirlitið hefur með dómsúrskurði aflað upplýsinga um hreyfingar á bankareikningum nafngreindrar lögmannsstofu hér í borg, en að sögn eftirlitsins sýna þessar færslur greiðslur til velflestra seljenda stofnfjárbréfa í sparisjóðnum. Hvorki eru þessir seljendur nafngreindir né eru lögð fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins yfirlit yfir þessar hreyfingar á bankareikningum nefndrar lögmannsstofu. Þá nefnir Fjármálaeftirlitið að samkvæmt upplýsingum þess verði ekki annað séð en að greiðslur upp á a.m.k. 1,65 milljarða króna hafi verið færðar á bankareikninga seljenda stofnfjár og annarra aðila sem málinu tengjast, þar á meðal bankareikning kæranda. Yfirlit yfir meintan bankareikning kæranda er þó ekki lagt fram í málinu af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Þá hefur Fjármálaeftirlitið það eftir ónafngreindum seljanda stofnfjár að hann, seljandinn, hafi verið aðili að formlegu samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi Sparisjóðs B þann 20. apríl 2005. Þá lýsir Fjármálaeftirlitið upplýsingum sem það kveðst hafa frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra hafðar eftir ónafngreindum aðilum. Engin ytri gögn eru þessu til staðfestingar.

 

Í svari kæranda, dags. 10. febrúar 2006, við bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. febrúar 2006, bendir umboðsmaður kæranda á að kærandi hafi óskað eftir því hann yrði skipaður verjandi hans vegna opinberrar rannsóknar Ríkislögreglustjóra vegna meints, virks eignarhluta kæranda í Sparisjóði B, en vegna þeirrar rannsóknar hafi hann réttarstöðu sakbornings. Mótmælti lögmaður kæranda fyrirætlun Fjármálaeftirlitsins að takmarka atkvæðisrétt kæranda jafnframt því sem hann lýsti því að þau gögn sem ákvörðunin byggðist á hefðu ekki verið kynnt kæranda né honum veittur nægur tími til andmæla. Þessu bréfi lögmanns kæranda svaraði Fjármálaeftirlitið með bréfi dags. 24. febrúar 2006. Er þar tekið fram að öll efnisatriði málsins hafi komið fram í bréfi Fjármálaeftirlitsins dags. 7. febrúar 2006. Með bréfinu fylgdu þau gögn sem Fjármálaeftirlitið taldi sér unnt að veita aðgang að og byggt var á í fyrrnefndu bréfi frá 7. febrúar 2006. Vegna annarra atriða sem vikið sé að í bréfinu vísast til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Í framhaldi af þessu tók Fjármálaeftirlitið þá ákvörðun þann 16. maí 2006 að takmarka atkvæðisrétt kæranda í Sparisjóði B þannig að kærandi ásamt tilgreindum fimm aðilum öðrum fari ekki sameiginlega með meira en 5% atkvæðisréttar í sparisjóðnum. Er ákvörðun Fjármálaeftirlitsins byggð á 10 atriðum. Í 8 atriðum af þessum 10 kemur fram:

1. Að einn seljandi stofnfjár hafi upplýst um að hafa verið aðili að samkomulagi um beitingu atkvæðisréttar á aðalfundi sparisjóðsins, það hafi tengst sölu stofnfjár og að stjórnarformaður sparisjóðsins hafi átt hlut að máli.

2. Viðskipti með stofnfé hafi farið fram fyrirmilligöngu lögmannanna H og I og aðilar hafi greint frá því að þeir hafi komið fram fyrir hönd ónafngreinds fjársterks aðila.

3. Greiðslur til seljenda stofnfjár hafi verið inntar af hendi af reikningum G ehf.

4. Aðili hafi staðfest að félag tengt honum hafi lagt lánsfé til lögmannsstofu H vegna viðskipta með stofnfé.

5. Upphaflegir seljendur stofnfjár hafi fengið greiðslur nokkru áður en að stjórn afgreiddi framsalsbeiðnir og í tilteknum tilvikum verði ekki séð samræmi milli greiðslna til seljenda og þess sem virðist hafa verið greitt fyrir stofnfé.

6. Atvik máls bendi til vitneskju eða aðkomu einstakra fyrrverandi stjórnarmanna að málinu.

7. Mikil leynd hafi hvílt yfir viðskiptunum og aðilar neitað að veita Fjármálaeftirlitinu fullnægjandi upplýsingar og sami lögmaður sem verið hefur lögmaður sparisjóðsins hafi komið fram sem málsvari allflestra seljenda og kaupenda gagnvart Fjármálaeftirlitinu.

8. Aðilar sem upphaflega keyptu stofnfjárbréf hafi nú óskað eftir framsölum til aðila sem hafa nokkuð áður lagt fram fjármuni á reikninga lögmannsstofunnar.

 

Ekki verður séð að þessar upplýsingar snerti kæranda með beinum hætti. Verður ekki séð hvernig ákvörðun stjórnsýsluaðila verði byggð á slíkum sögusögnum sem ekki er einu sinni sýnt fram á að fjalli um kæranda, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga.

 

Hin 2 atriðin eru þessi:

9. H virðist a.m.k. þegar í byrjun september 2005 hafa haft forræði á sölu a.m.k. 68 stofnfjárbréfa eða um 72% stofnfjár og verði ekki annað séð en hlutir kæranda hafi verið þar á meðal.

10. Kærandi hafi fengið verulegar greiðslur af reikningi G ehf.

 

Byggir Fjármálaeftirlitið, í ákvörðun sinni, á því að kærandi hafi fengið greiðslur að fjárhæð 50 milljónir króna af fjárvörslureikningi áðurgreindrar lögmannsstofu sem sýni að hann hafi þegar ráðstafað stofnfjárhlut sínum. Vísar Fjármálaeftirlitið til upplýsinga um að kærandi hafi þann 9. júní 2005 fengið greiðslur að fjárhæð 50 milljónir króna af fjárvörslureikningi lögmannsstofunnar. Fullyrðir Fjármálaeftirlitið að með hliðsjón af atvikum máls verði ekki annað séð en að kærandi kunni þegar að hafa ráðstafað stofnfjárhlutum sínum. Þá kveðst Fjármálaeftirlitið hafa fengið upplýsingar frá Efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjóra þess efnis að kærandi hafi stofnað þann bankareikning sem meintar greiðslur til hans hafi borist inn á og hafi hann hreyft við þeim greiðslum sem þar um ræðir. Hvorki eru þessar upplýsingar studdar gögnum frá Ríkislögreglustjóra né er því nánar lýst hvernig lögreglan komst að þessari niðurstöðu. Fer fullyrðing þessi í bága við gögn málsins þ.e. bréf Landsbanka Íslands hf. til Ríkislögreglustjóra, dags. 15. mars 2006, þar sem segir að G ehf. hafi haft milligöngu um stofnun reikningsins og að einkabankaþjónusta Landsbankans hafi haft umsjón með stofnun reikningsins að fyrirmælum lögmannsstofunnar.

 

Yfirlit yfir nefndan fjárvörslureikning hefur ekki verið lagt fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Í bréfi eftirlitsins til kærunefndarinnar, dags. 1. september sl., er ítrekað að 50 milljónir króna hafi verið færðar af fjárvörslureikningi G ehf. á reikning í nafni kæranda. Gögn um þetta liggi fyrir og séu kærunefndinni aðgengileg nú sem endranær óski hún eftir þeim gögnum. Í bréfi kærunefndarinnar til Fjármálaeftirlitsins, dags. 26. júlí sl., var þess óskað að með umsögn Fjármáleftirlitsins fylgdu öll málsgögn sem hin kærða ákvörðun byggðist á.

Í bréfi sínu til Fjármálaeftirlitsins dags. 26. ágúst 2005 ítrekar kærandi að hann hafi ekki selt bréf sín í sparisjóðnum.

 

Ákvörðun Fjármáleftirlitsins í máli kæranda er stjórnsýsluákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, enda felur hún í sér ákvörðun um íþyngjandi skerðingu á atkvæðisrétti kæranda sem fylgir stofnfjáreign hans í Sparisjóði B. Það hvíldi á Fjármálaeftirlitinu að sýna fram á það með óyggjandi hætti að kærandi hefði gerst aðili að virkum eignarhlut með öðrum stofnfjáraðilum.

 

Eins og að framan er lýst ákvað stjórn Fjármálaeftirlitsins að tilkynna Ríkislögreglustjóra um meint brot stofnfjáreigenda, þ.á m. kæranda, gegn m.a. 40. gr., sbr. 2. og 3. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, en á þessum lagaákvæðum byggði Fjármálaeftirlitið hina kærðu ákvörðun sína frá 16. maí 2006. Hóf Ríkislögreglustjóri opinbera rannsókn í málinu og var kærandi, samkvæmt upplýsingum umboðsmanns kæranda, yfirheyrður með réttarstöðu sakbornings hjá lögreglu. Þessari rannsókn Ríkislögreglustjóra mun enn ekki lokið.

 

Samkvæmt 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi ber Fjármálaeftirlitinu, ef brot eru alvarleg og hinn eftirlitsskyldi aðili hefur að mati Fjármálaeftirlitsins með refsiverðum hætti gerst brotlegur við lög að greina Ríkislögreglustjóra frá þeim. Fjármálaeftirlitinu er þannig falið samkvæmt lögum að kanna og leggja mat á hvort atvik í tilteknu máli séu með þeim hætti að ákveðin lögmælt skilyrði séu fyrir hendi til að tilkynna öðru stjórnvaldi um atvikið.

 

Þann 13. desember 2005 ákvað stjórn Fjármálaeftirlitsins að greina Ríkislögreglustjóra formlega frá máli stofnfjáreigenda í Sparisjóði B sem Fjármálaeftirlitið hafði haft til athugunar vegna stofnunar meints virks eignarhlutar nafngreindra stofnfjáreigenda og frá efnisþáttum þess og meintum lagabrotum í því sambandi. Var þessi ákvörðun tilkynnt Ríkislögreglustjóra með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. desember 2005.

 

Með þessu verður að telja að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi tekið af sinni hálfu endanlega og efnislega ákvörðun í þessum málum, samanber álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3309/2001. Þar voru atvik með svipuðum hætti og í máli þessu þ.e. að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafði tekið ákvörðun um að vísa máli til Ríkislögreglustjóra. Segir í áliti umboðsmanns að sé stjórnvaldi með lögum falið að kanna og leggja mat á hvort atvik í tilteknu máli séu með þeim hætti að ákveðin lögmæt skilyrði séu fyrir hendi til að tilkynna öðru stjórnvaldi um atvikið er fyrrnefnda stjórnvaldið að taka af sinni hálfu endanlega og efnislega ákvörðun í málinu. Það verður því að telja að Fjármálaeftirlitið hafi eftir 16. desember 2005 brostið vald til þess að fjalla um mál kæranda sem frá þeim tíma var til meðferðar hjá öðru stjórnvaldi, þ.e. Ríkislögreglustjóra.

 

Niðurstaða þessi er í samræmi við niðurstöðu kærunefndarinnar í málunum nr. 2, 5, 6 og 7/2006.

 

Með hliðsjón af framangreindu er ljóst að Fjármálaeftirlitið hefur ekki sýnt fram á það með hvaða hætti, hvenær, hvernig eða með hverjum kærandi á að hafa myndað virkan eignarhlut í Sparisjóði B. Þá eru verulegir annarkar á málsmeðferð, sem varða m.a. við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga auk þess sem Fjármálaeftirlitinu er óheimil meðferð málsins meðan það er til meðferðar hjá öðru stjórnvaldi. Verður af þessum sökum ekki komist hjá því að ómerkja úrskurð Fjármálaeftirlitsins.

 

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist sökum anna nefndarmanna.

 

 

Úrskurðarorð:

 

Hin kærða ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. maí 2006, er felld úr gildi.

 

 

Örn Höskuldsson

Garðar Valdimarsson                                                              Kristján Jóhannsson